2011年1月，国务院出台《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（以下简称《意见》），标志着内河水运发展上升为国家战略；2011年3月，交通运输部又出台了《关于贯彻<国务院关于加快长江等内河水运发展的意见>的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》从更微观的角度细化了《意见》的具体要求，也标志着内河水运建设的措施正在不断地铺开。本文以内河水运政策为出发点，简要回顾建国以来我国内河水运发展历程，并针对此次内河水运发展的新政进行深入的解读和分析。

　　一、内河水运发展历程回顾

　　从建国初期到20世纪60年代，是国民经济处于恢复和"一五"、“二五”建设期间。这一时期的内河航运得到了迅速恢复和发展。我国政府首先通过接管旧政府遗留的官僚航运资本、对民族航运资本进行公私合营以及通过国家投资国有航运企业等手段，迅速建立起以全民所有制为主导的内河航运企业队伍。在内河水运业的管理上，实行以计划生产管理为中心的“政企合一”，中央和地方分级管理的内河航运管理体制。这种水运体制，对迅速恢复遭受战争破坏的内河航运生产力、支援社会主义建设，起到了巨大的推动作用。

　　20世纪60年代初到文革结束，这一时期社会经济关系比较混乱，内河航运发展也受到了很大的影响。各级航运主管部门无法正常履行职责，内河水资源未能综合开发和利用，出现了许多阻碍航运的闸坝。仅长江、珠江水系的此类闸坝就将近1800余座，阻碍内河航运有效里程19000余公里。全国内河航道里程到1977年迅速缩短到13.7万公里，随之，内河水运运量也快速回落。
 

　　文革结束后，从十一届三中全会召开至今，这三十余年，是国家拨乱反正、实行改革开放政策的三十多年，经济体制从单一的计划经济逐步向商品经济和市场经济过渡。为了适应社会经济发展的需要，内河航运进行了一系列政策探索，交通部先后提出了“有水大家行船”、“国营、集体、个体一起上”的水运发展政策，实行了政企分开、扩大企业生产经营自主权等改革措施，使内河航运得到迅速发展。

　　这一时期先后完成航道渠化里程1500多公里，建成了葛洲坝等一批大型通航设施。80年代末，交通部组织制定了交通发展“三主-支持”的长远规划，即从第八个五年计划开始，用30年左右的时间，建设公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和支持保障系统。内河水运主通道规划方案是“一纵三横”，即由20条内河航道组成15000公里航道网。不过，由于内河航运长期投入不足，使得90年代初期内河瓶颈矛盾显得十分突出。为了摆脱困境，各级政府研究出台了一系列加快内河航运发展的政策，增加内河航运建设的投入。1995年10月，交通部召开了全国内河航运建设工作会议，会上做出了加快内河航运建设的决定，将内河水运的重点确定为“两横一纵两网”的建设。即“九五”期间重点建设长江干线、西江干线、京杭运河水运主通道和长江、珠江两个三角洲地区航道网。经国务院批准，“九五”期间建立了内河航运建设基金。

　　“十五”以来，交通部先后制定出台了《全国内河航道与港口布局规划》、《长江三角洲地区现代公路水路交通规划纲要》、《长江干线航道发展规划》、《长江三角洲高等级航道网规划》、《珠江三角洲高等级航道网规划》、《西部地区内河航运发展规划纲要》等一批交通发展规划。在这些规划的指导下，我国一批大型专业化内河航运码头相继建成并投入运营，长江干线、西江航运干线、京杭运河以及长三角、珠三角的"两横一纵两网"国家高等级内河航道发展格局已经形成。

　　“十一五”期间，中央又筹集近千亿资金，重点用于内河航道、水上支持保障系统等项目的建设，2008年11月4日，大陆海协会与台湾海基会签署了《海峡两岸海运协议》，同年12月15日，台湾海峡两岸之间双向直航正式开通。《内河港口建设管理规定》、《航道建设管理规定》也陆续实施。2009年，《长江干线航道总体规划纲要》对2003年原交通部批复的《长江干线航道发展规划》中的干线航道建设标准和建设规模进行了局部调整，并最终确定了“十一五”期长江水运建设的重点，为"十一五"末期内河水运的发展和冲刺奠定了基础。“十一五”期间，内河水运逐步实现了以长江干线和京杭大运河为主轴，干支通畅、江海直达和水陆联运。

　　二、“十二五”内河水运新政解读

　　随着经济的不断发展和区域资源调配程度的不断提升，内河水运作为交通运输方式中的重要组成部分，其占地少，成本低，运能大和效率高等优势作用正在日益凸显。为了加快我国水运事业的不断发展，加速内河水运体系的建设，国务院在“十二五”开年之初便提出加快长江等内河水运发展的意见，这对于优化内河地区产业布局和加强内河水运建设具有重要的意义。

表1 《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》节选

　　《意见》首次强调要推进重庆长江上游航运中心和武汉长江中游航运中心建设。两个中心的建设将引领我国内河港口及物流中心向专业化、规模化和现代化方向发展，同时，内河水运和物流中转需求的快速扩充，也将显著提升对内河重要港口吞吐能力的需求，这也正与“十二五”发展需求相匹配，为内河港口迎来新的发展机遇期。

　　《意见》强调要完善多种运输方式互补的一体化运输体系，带动流域经济社会发展。水运发展的跨区域统筹将极大提升内河水运的发展速度，通过内河水域跨区统筹联动，发挥长江、西江等内河航运干线跨区通江达海、物流成本低的优势，促进产业向优势园区集聚，提升产业规模效益，也将带动内河水运需求的增长，促进整体市场需求的扩大和区域经济发展带来的区域内货物水运需求的提升。

　　据悉，今年水运局将召开长江水运发展协调领导小组第三次会议，推进《关于合力推进长江黄金水道建设的若干意见》的落实，作为对《意见》的积极响应，届时水运部门将凝聚发展合力共同建立长江水运发展工作机制，推进流域经济社会发展。

　　《意见》明确提出将严格执行和逐步提高船舶排放标准，加快淘汰老旧船舶，积极推进内河船型标准化，通过落实更新改造补贴和奖励资金等引导措施，推进集约化、环保化的发展道路。随着这一举措的落实、进一步实施和船舶运力的调整以及运输组织的优化，内河航运业将面临洗牌，而大型内河航运企业或将在此轮政策中受益，内河船型标准化将会加速中小船运力的淘汰，有望使大型航运企业收回前期被中小船舶运力用低价所抢占的市场份额，有利于引导市场进行良性竞争，从而对规范船舶市场的竞争秩序起到一定的积极作用。

　　为了能更好的响应国务院对水运事业发展的号召，3月1日，交通运输部出台了《关于贯彻<国务院关于加快长江等内河水运发展的意见>的实施意见》。《实施意见》要求各级交通运输主管部门、港航管理部门和海事管理机构切实把思想和行动统一到国家战略部署上来，按照国务院确定的指导思想、主要原则、发展目标、主要任务和保障措施，加大投入，强化管理，凝聚合力，乘势而上，共同促进内河水运又好又快发展。

表2 《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》实施意见的主要内容　

　　在“十二五”开年之际推出的《意见》和《实施意见》，对内河水运的发展有着重要的意义：

　　首先，政策的指引将有助于实现“十二五”期间发展绿色交通以及构建资源节约型和环境友好型社会的目标。根据交通运输部公布的初步测算数据，目前内河水运单位吨公里的运输成本约为铁路的1/2、公路的1/5。建设1公里复线铁路和四车道的高速公路需占用土地分别为50亩和100亩，而目前内河货物运输单位周转量占地面积约为铁路的1/6、公路的1/90。此外，水运单位换算周转量能耗大约为铁路运输的2/3、公路运输的1/6，因此，积极发展内河水运，有助于节约资源、减少排放和污染。

　　其次，政策有助于完善我国的内河水运体系建设。虽然我国拥有较好的内河水运资源禀赋，并且在近些年来的内河水运建设中也取得了不错的成绩，但是相比于其他交通运输方式，内河水运仍在相当程度上滞后于经济发展的需求。同时，随着区域经济协作需求的不断增强，也迫切需要内河水运进行系统的开发，并与其他交通方式进行有效的衔接，从而构建完善的综合运输体系。

　　再次，政策也是应对金融危机，扩内需、保增长的现实需要。内河水运投资效益较大，与其他产业关联度高，可大幅带动区域经济发展。20世纪30年代美国的大萧条时期，"罗斯福新政"就包括进行大规模的内河航道建设，最终推动了经济的复苏。同时，随着政策的落实和内河水运航道的不断拓展，可以有效的缓解公路、铁路和航空运输的压力，降低物流成本，从而推动经济的持续发展。

　　总之，国务院出台的《意见》和交通运输部出台的《实施意见》，将引领我国内河水运进入一个黄金发展期，这不仅将有利于我国实现地区间资源、技术、资金等要素的有效利用和优势互补，凸显内河水运在交通运输方面的巨大作用，对于区域经济的协调发展也将具有长期的促进作用。