日前，国务院办公厅印发了《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，明确其主要职责、司局设置和人员安排。本文将简要阐述国家卫计委“三定”方案出台的背景及主要内容，并对该方案中涉及医改职责划分和三大医保整合后管理权归属等关键问题进行详细解读。
一、国家卫计委“三定”方案出台背景
近年来，医疗卫生事业取得显著成绩。但目前卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。计生部门从中央直至乡镇的服务体系，开展生殖健康、母婴保健等医疗服务，与医疗卫生机构的服务内容相同。同时，在新的形势下，计划生育工作需要在继续稳定低生育水平基础上更加注重提高出生人口素质，医疗卫生服务水平也需要不断提高。此外，推动经济社会协调发展，着力保障和改善民生，努力消除制约各项社会事业发展的体制机制障碍，需要不失时机地推进卫生和计划生育、食品药品安全监管等与民生密切相关的管理体制改革，以更好地保障人民群众身体健康和生命安全。
为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会（以下简称“国家卫计委”）。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。同时，将国家人口和计划生育委员会的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。
图1 国家卫生和计划生育委员会组建方案示意图
2013年3月17日，国家卫生和计划生育委员会挂牌成立，随即开始了新部委组建后的“三定”（定职责、定机构、定编制）工作。2013年5月6日，国务院常务会议研究通过了国家卫计委“三定”规定。2013年6月9日，国务院办公厅印发了《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《规定》）。目前，国家卫计委主要职责已确定，司局设置完成，机关人员到位。
二、国家卫计委“三定”方案主要内容
在职责转变方面，国家卫计委坚持以职能转变为核心，继续简政放权，理顺职责，完善制度机制。一是取消和下放了部分职责（见表1），今后国家卫计委将更加侧重于国家卫生和计划生育领域的宏观战略性工作，而对微观层面进行放权，这既符合此前国务院推行大部制时提出的“职权该转移一定转移，该下放一定下放”的原则，更意味着国家卫计委“裁判员”身份的回归；二是着力解决职责交叉，按照权责清晰、分工合理、权责一致的要求，协调明确了国家卫计委与国家发展改革委、国家质检总局、国家食药总局在人口发展规划、国境卫生检疫、食品药品方面的职责分工和工作衔接关系，提高行政效能；三是进一步改善和加强宏观管理，在协调推进医药卫生体制改革和医疗保障、统筹卫生和计划生育服务资源配置、加强基层卫生和计划生育服务体系建设、加大公立医院改革以及鼓励社会办医等方面都有明确体现和加强。
表1 国家卫计委职能转变主要内容概览
在内设机构方面，本着改革发展稳定、整合融合、优化精简以及突出职能转变的原则，对两部门综合司局进行合并，整合职责相近的司局，主体业务司局原则不动。同时，依据整合和加强的职责增设了部分机构。比如，设立体制改革司，承担国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室的具体工作，协调推进医药卫生体制改革；设立规划与信息司，加强卫生计生资源优化配置和信息化建设；设立基层卫生司，整合加强基层卫生服务管理；设立综合监督局，加强医疗卫生、公共卫生和计划生育的综合执法监督；整合成立妇幼健康服务司、医政医管局，既体现了优势互补，又理顺了职责交叉。
在人员编制方面，国家卫计委最终确定“一正四副”的领导格局，内设机构21个，行政编制545名。而根据2008年机构改革三定方案，卫生部内设机构15个，行政编制387名，人口计生委设9个职能司，行政编制143名。事实上，由于高层的副职过多以及基层的编制繁冗，人员编制的精简历来都是机构改革的主要阻力。本次改革继续沿袭“以时间换机遇”的办法，保持了高层职位设计，内设机构和行政编制比改革前两部门的总和均有所缩减。
三、国家卫计委“三定”方案关键点解读
从对医药行业影响的角度来看，在此次国家卫计委“三定”方案中，医改职责的划分以及三大医保整合后的管理权归属等关键问题值得关注。
1、增设体制改革司医改力度或有新变化
2008年12月，为加强对深化医药卫生体制改革工作的领导，国务院决定成立国务院深化医药卫生体制改革领导小组，协调范围涉及20个部委，时任国务院副总理的李克强担任组长。此后，国务院深化医药卫生体制改革领导小组及其办公室（以下简称“国务院医改办”）就设立在国家发展改革委社会发展司，并由国家发展改革委一位副主任兼任该办公室主任。在过去的4年里，国务院医改办对推进医改工作起到了中坚作用。
根据医改“十二五”规划，未来两三年，医改工作的重点是医保体系整合、基本药物和公立医院改革，内容更多涉及此次“三定”方案中国务院赋予国家卫计委的职责。因此，此次“三定”方案将原由国家发展改革委承担的国务院医改办职责划入国家卫计委，国家卫计委增设体制改革司承接具体工作，职责包括研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议，督促落实领导小组会议议定事项，承担组织推进公立医院改革工作。此外，为加强深化医药卫生体制改革工作的统筹协调，增设1名副主任兼任国务院医改办主任。由此，牵动各方利益的“深化医药卫生体制改革”的主导权“争夺”由“幕后”转向“前台”。
时下，我国医改已进入深水区。就进一步推进医改工作而言，今后可能涉及更多专业化问题，因此，将统筹协调职责设在国家卫计委内部将比较有利于改革，这既是对继续巩固医改成果、深化改革、完善制度、推动医改提供强有力的组织保证，也是国家解决深化医改过程中职责交叉和提高行政效能的体现。但由于医改是一项系统性工程，需要协调十余个部门共同推进，与国家发展改革委相比，国家卫计委在协调相关部门共同协作方面或存在一些困难，因此，体制改革司能否承担有效的协调职能，尚待实践检验。
2、新农合管理职责暂时不变三大医保整合尚无定论
2013年3月14日，新华社授权发布的《国务院机构改革和职能转变方案》明确，城镇职工基本医疗保险（以下简称“职工医保”）、城镇居民基本医疗保险（以下简称“居民医保”）、新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）的职责整合由一个部门承担。2013年3月26日，国务院办公厅发布的关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知也明确提出，三大医保整合工作由中央编办负责，要求在2013年6月底前完成。
作为我国并存的三种基本医保制度，职工医保、居民医保均由人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）主管，新农合则由国家卫计委(原卫生部)主管。2013年“两会”期间，人社部副部长、国务院医改办副主任胡晓义在记者会上表示，我国医保覆盖人群已超过13亿人，2012年三项医保总收入约为9000亿元左右，2013年或将超过1万亿元。国家卫计委相关负责人也表示，新农合制度是我国农村卫生改革发展的一项重大制度创新，惠及8亿多农民，2012年参合率达到98%，新农合筹资水平从十年前的人均30元逐步提高到300多元，实际报销比例从不到20%提高到55%，县、乡级医疗机构实际报销比例分别达到62%和77%，成为国际公认的绩效最高的基本医保制度之一。但此次国家卫计委的“三定”方案对新农合的管理职责未作明确表述，原卫生部主管新农合的农村卫生管理司也未再设置。针对这一问题，国家卫计委人事司负责人表示，整合职工医保、居民医保和新农合是一项系统工程。目前，有关部门正在多方听取意见，审慎研究。具体管理体制问题不在本次“三定”范围内，将另行规定。在管理体制明确前，国家卫计委继续承担新农合管理职责。
此前一段时间，由于涉及万亿元医保基金，人社部门与卫生部门的相关学者就三大医保的管理权属问题曾做过多次论证，但目前仍无定论。一方面，由于管理的医保基金更为庞大等原因，多数专家认为三大医保由人社部来管理更加合理。一是卫生行政部门与公立医院存在利益联系，如果医保基金交由卫生部门管理，并不利于监督；二是卫生部门负责医疗服务的监管，人社部门负责医保基金的管理，可以有效监督资金以维护参保人的权益，推动医疗服务质量的改善；三是医保基金交由人社部门管理并不意味着卫生部门撒手不管，两部门应相互制衡，信息共享，令医保基金的使用更加公开透明。实际上，近几年城乡医疗保险一体化管理在地方早有实践，如昆明、宁夏、成都、温州等地的新农合已由卫生部门划转至人社部门管理。另一方面，从国家卫计委的表态来看，两部门关于三大医保管理权归属尚在“角力”之中。依国际惯例，国家卫生系统都会承担筹资、管理和监督的三大职能。如果将三大医保统一划归至人社部，或不符合国际惯例。此外，在国家卫计委的职责中，也包括了建立医疗服务评价和监督管理体系。因此，部分专家认为，在国家卫计委21个内设机构中并无医保管理部门的前提下，不排除其在财务司等部门下设“医保局”的可能性。
事实上，无论三大医保的管理权花落谁家，三大医保的整合都将成为必然。笔者建议，因三大医保报销比例存在高达几十倍的差异，整合初期，三大医保制度可暂不统一，但对三大医保基金的管理手段应逐步统一，三大医保的服务体系更要率先统一。而对于广受各界关注的三大医保之间应如何转移、如何接续以及如何保障农民工等流动群体的利益等问题，并非三大医保管理部门一家所能解决，还将涉及城乡间福利差异和户籍制度等问题，因此，这些问题还应在国务院或国家发展改革委的统一部署下逐步解决。
中国产业竞争情报网相关研究成果《医疗卫生项目可行性研究报告》
