作者：李佐军 田惠敏

　　按照十八届三中全会的部署，淘汰落后产能是经济结构调整的重要任务。然而，淘汰落后产能并非易事，在淘汰过程中可能存在多种风险。因此，加强落后产能过程中的风险控制，对加快经济结构调整，促进产业健康发展，具有重要意义。

　　一、淘汰落后产能过程中存在多重风险

　　风险一：地方经济增长可能失速

　　落后产能往往更多集中在经济相对比较落后的地区，有些地区落后产能所属行业还是当地的支柱产业。淘汰这些行业的落后产能，如果没有其他接续产业跟上，则会对该地区经济增长形成较大冲击，导致短期经济增长速度下滑。经济增长失速又会引发其他相关问题，如导致地方财政收入减少、企业和地方债务增加、企业效益和职工收入下降、就业岗位减少、社会不稳定因素增加等。

　　风险二：产业和产品可能出现断档

　　我国现有210种工业品产能居世界第一，但这些产业总体上仍处于全球产业链的中低端，有接近1/5的产能比较落后。落后产能不同于过剩产能。过剩产能受经济周期影响较大，当经济出现复苏，特别是市场需求出现复苏时，过剩产能可以得到部分甚至全部消化。而落后产能则不同，受技术进步和国家产业政策影响较大，即使经济复苏也将被淘汰。

　　从某个具体地方来看，落后产能在当初形成时是有依据的。虽然落后产能生产技术水平相对较低，生产消耗和排放较大，但它参与了当时当地的产业分工，有的经过若干年的发展已成为当地的主导产业和产品。在经济发展进入新阶段后，这些落后产能已不能适应消费结构升级、技术进步和国家产业政策调整的需要，必须要淘汰。在市场经济条件下，淘汰落后产能与形成新产能(或接续产业)是同步进行的，但在我国目前政府主导经济发展的体制下，淘汰落后产能与形成新产能(或接续产业)可能不同步，由此导致产业和产品可能出现断档，即旧产业和产品被淘汰了，但新产业和产品却没有衔接上来。

　　风险三：地方财政收入出现下降

　　我国的财政体制与发达国家有很大不同，属于中央与地方分权的财政体制，这种财政体制虽然能够调动地方政府发展经济的积极性，但也成为淘汰落后产能的重要制约因素。企业数量多少、产能大小、产值大小是决定地方政府财政收入的主要因素。淘汰落后产能会减少地方财政收入的来源。特别是对那些落后产能集中又缺乏现代接续产业的经济落后地区来说，淘汰落后产能，将在短期内大幅减少财政收入，并引发其他相关问题。

　　地方财政收入的下降，将削弱当地政府提供公共服务的能力。如山西省汾西县，在2004年煤炭等行业发展的全盛期，财政收入达到了1.5亿元，但随着大量落后产能和企业被淘汰，该县的财政收入锐减到8000万元，直接影响到当地的公共基础设施建设。

　　风险四：金融信贷风险增加

　　大多数企业的发展都离不开大规模银行信贷的支持。目前，我国企业债务占GDP的比重已超过120%。随着经济增速下行，许多企业借新还旧、延期展期的压力在加大，即债务偿还的压力在加大。还有些企业特别是国有企业还涉及地方政府债务，情况就更为复杂。

　　随着淘汰落后产能进程的加快，部分企业面临破产，部分企业产品和生产线面临淘汰，部分企业效益出现大幅下降，由此引发企业资金链风险，引发企业和地方政府债务偿还风险，进而可能导致部分金融机构的信贷资产质量下降，增加银行信贷风险。同时，值得注意的是，许多落后产能企业被淘汰的生产设备一般属于专用性较高的设备，转向生产其他产品的可能性较小，这会增加企业抵押物贬值的风险，若整个行业都淘汰落后产能，可能引发“多米诺骨牌效应”。

　　风险五：就业岗位减少，职工安置困难

　　在淘汰落后产能过程中，如果新的接续产业不能同步发展起来，必然会出现部分企业破产，部分企业的产量下降，部分企业的效益下降，部分创业者在这些产业领域中却步，由此导致短期就业岗位减少，下岗人员增加。

　　对下岗人员进行再就业安置，也会面临许多困难，如新的就业岗位太少，再就业的渠道不畅，再就业政策落实不到位，淘汰落后产能的配套资金不到位，下岗失业人员缺乏重新再就业的能力等。

　　二、加强淘汰落后产能过程中的风险控制

　　一是加强统筹规划。淘汰落后产能是一项系统工程，涉及许多相关部门，因此需要各部门加强统筹协调，制定科学合理的规划和工作方案。要对不同行业的落后产能进行分类处理，避免“一刀切”进行淘汰。要依据规划和形势变化把握好淘汰落后产能的力度和节奏。

　　二是加快培育接续产业。在淘汰落后产能的同时，要加快培育新的接续产业。培育接续产业的关键是加快开发新技术，培育新产品，特别是加快开发出一批具有自主知识产权、国内领先的新技术，培育一批附加值较高、具有市场竞争力的新产品。

　　三是深化银政企协作。淘汰落后产能需要社会各方的协同努力，特别是银政企三方的协同努力。政府要为淘汰落后产能创造良好的政策环境，维护稳定的秩序。银行要为落后产能行业中的企业提供信贷支持。企业要积极推进技术升级和产品创新等。同时，要建立淘汰落后产能的“银政企”合作机制，三方定期就淘汰落后产能过程中遇到的问题进行沟通与协调。

　　四是加大财政和金融政策支持力度。在淘汰落后产能过程中，要建立财政专项资金，对相关企业进行扶持。制定淘汰落后产能的财税、金融和土地利用方面的激励政策，鼓励企业主动淘汰落后产能。

　　五是保障企业职工的权益。保障落后产能行业中企业职工的权益，是能否顺利推进淘汰落后产能工作的关键。为此，要为下岗职工提供必要的经济补偿，提供最低生活保障，妥善安置好下岗职工，同时要加大培训力度，提升下岗职工的再就业能力。

　　(作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所、国家开发银行研究院)

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