二、我国现行“一部制”管输定价存在的主要问题
现行“一部制”管输定价对我国天然气产业发展发挥过重要作用。欧美发达国家大多也经历过“一部制”管输定价的历程。但如同一般事物存在的正反两面性一样，“一部制”管输定价也存在其自身的问题和局限性。特别是随着我国天然气产业的进一步发展，其问题和局限性日趋明显，需要尽快予以重视并研究解决。归纳起来，我国现行管道运输定价主要存在以下三个方面的问题：
1.采用的参数为预测数据，管输费计算不够准确。根据我国现行的“一部制”管输定价，管输费是通过设定许可的财务内部收益率(IRR)反算得出来的。按照这种方法，在计算管输费的过程中，需要给出整个项目评价期内的输量、成本、税费等参数预测值。由于项目评价期往往长达20年甚至更长，预测的上述参数与实际发生值难免会有偏差，有时偏差还比较大。在这种情况下，计算给出的管输费难以反映管道的实际成本和收益情况，影响管输定价的客观性和准确性。
2.未体现天然气市场上不同管输用户的差异性，对均衡供气用户和可中断用户有失公平，不利于提高管道利用效率。在天然气市场上，不同类型的用户有着不同的用气特点和输气需求，如工业用户用气负荷总体上比较均衡，且部分工业用户为可中断用户；城市燃气特别是城市供热用气的保障程度要求较高，且用气不均衡，峰谷差较大。科学合理的管输定价模式应反映不同用户的这种差异，即用气越不均衡应承担越高的管输费，用气越均衡应承担越低的管输费，可中断用户承担最低的管输费，以此促进用户降低用气不均衡性，提高管道利用率。但按照我国现行的“一部制”管输定价模式，无论用户均衡输气还是不均衡输气，均按照同样的费率支付管输费。在这种定价模式下，用户没有压力和动力去平抑用气和输气的不均衡性，这既对均衡供气用户和可中断用户不公平，又不利于天然气供应的削峰填谷以缓解调峰供气矛盾，更不利于管输容量资源充分利用以提高管道使用效率，也使管道投资方的预期收益难以有效保障，对天然气产业可持续健康发展不利。
3.尚未建立具有可操作性的管输费监审和校核调整机制。由于我国的“一部制”管输费是根据管道投资、输气成本、分年输量预测和国家规定的基准收益进行测算的，而在管道实际运营过程中，每年的输气量、输气成本不可能与预测情况完全一致，甚至有时相差还比较大。为了既保障管输企业的利益又保障管输用户的利益，国外一般建立并落实成本监审和价格回顾机制，即根据管输成本、输气量等因素变化定期校核调整管输费。我国目前尚未建立这一机制，国家发展改革委虽在《关于西气东输天然气价格有关问题的通知》(发改价格〔2003〕1323号)中曾提出对西气东输管道运价根据成本、气量等因素变化每三年校核、调整一次，但一直没有执行。
三、“两部制”管输定价模式的优点、我国推进实施的必要性及有利条件
“两部制”管输定价是欧美等经济发达和市场成熟国家普遍推行的模式。相对于“一部制”而言，“两部制”将管输费用合理分为与输量无关的管输容量费和与输量有关的管输使用费，比较公平地兼顾了管道投资方的利益和管输使用方的利益，特别是充分考虑到了不同管输用户的差异性，体现了公平原则。借鉴国外成熟经验，按照“两部制”管输定价思路进一步改革我国天然气管输费定价模式，对推动天然气产业持续健康发展具有重要意义。
1.有利于加快我国天然气管道建设。经过多年努力，特别是2000年后实施西气东输等一系列重大工程以来，我国天然气产业得到长足发展，取得巨大进步。2012年我国天然气管道里程达到近6万公里，全年消费天然气1500亿立方米，分别是2000年的5倍和6倍。但与国外相比，差距仍然很大，天然气管网密度仅为0.0062公里/平方公里，只相当于美国的1/8、法国的1/11和德国的1/17；人均天然气消费量刚刚超过100立方米/年，只有世界平均水平的1/5和美国的1/20；天然气在一次能源消费中的比例仅为5%，也只相当于世界平均水平的1/5。在我国加快扩大天然气这一清洁能源的开发利用，任重道远。“两部制”管输定价模式可以在管道建设前即由投资方和使用方以照付不议的方式约定管输容量费和管输使用费，确保投资方的基本投资收益，有利于吸引各种主体投资建设天然气管道，推进我国天然气管道的加快建设和天然气利用的进一步普及。
2.有利于公平维护管输企业和管输用户双方的正当权益。“两部制”管输定价区分了折旧、最低维护费用等与输量无关的固定成本和燃料动力、材料费用、部分操作人员费用等与输量相关的变动成本。按照“两部制”管输定价，当管输用户使用了管道，它既支付预约容量费，又支付管输使用费；当管输用户没有使用管道时，则只需支付预约容量费。这既保证了管输企业的基本投资收益，又确保了管输用户的合理管输费用，对双方而言都比较公平。同时，由于“两部制”明确限定了管输的成本结构和基准投资收益，既避免了管输高额利润，又保证了管输企业正常正当的管道维护支出，有利于确保天然气管道的平稳运行和安全供气。
3.有利于充分利用管输能力，平抑输气峰谷差，降低输气成本。按照“两部制”管输定价模式，管输用户即使不使用管道，也必须支付预约容量费用，这就要求管输用户必须提前深入扎实地落实资源和市场，准确预定管输容量资源，经济有效地制定输气计划，尽可能降低输气不均匀性，平抑输气峰谷差，以避免预约了管输容量却无气可输、减少输气或用气市场不落实的被动局面。这不但有利于提高管输系统负荷，充分利用管输能力，提升管道使用效率，降低管道输气成本，提高管输企业的输气效率与效益；也有利于减少用户输气费用的支出，体现了社会效益最大化原则；并符合天然气管道输送和消费利用的实际特点，有利于保持合理的天然气终端消费价格水平，对促进天然气产业健康发展和实现社会效益最大化具有重要意义。
4.国家正在推进天然气管输体制改革探索，为推行“两部制”管输定价提供了有利条件。多年以来，我国天然气生产、运输、销售主要以中石油、中石化、中海油三大国家石油公司为主，三大公司的天然气管道主要用于满足自身输气需要，基本不涉及为第三方提供管输服务，“两部制”管输定价的问题并不十分突出。2012年10月国家发展改革委于印发的《天然气发展“十二五”规划》(发改能源〔2012〕3383号)，明确提出了“深入研究管网专营化运行管理机制”、“实施天然气基础设施互联互通及向第三方提供准入服务”、“在管输和配气领域以新疆煤制气外输管道为试点，探索天然气管输、配气服务与天然气供应业务分离的有效途径”等要求。国家对天然气管道向第三方提供准入服务工作的推进，既为推行“两部制”管输定价模式创造了良好的外部条件，也意味着推进“两部制”管输定价模式、制定公平兼顾管输企业和管输用户正当利益的管输费，不仅必要而且迫切。同时，经过近十多年来的快速发展，我国天然气管网和市场已形成一定规模，用户对天然气的生产、输送和利用特点有了较为全面系统的理解，具备了推行“两部制”管输定价的基本市场条件。
四、我国推行“两部制”管输定价模式的有关建议
1.科学合理界定固定成本和变动成本。管道投资建设形成的固定资产、无形资产及相关费用，需要在管道运营期间通过逐年提取折旧、折耗及摊销等形式进行回收，这部分费用与输气量无关，纳入固定成本范畴，作为计算预约管输容量费的依据之一；政府核定的许可收益、相关税费等也是固定成本，也是计算预约容量费的依据。外购材料、燃料、动力费用与管道输气量直接相关，随输气量变化而变化，纳入变动成本范畴，作为计算管输使用费的主要依据。上述费用性质的界定与划分没有争议，也是欧美国家的通行做法。
人工成本和用户服务费用，部分与输量有关，部分与输量无关，需要进一步细分界定成本性质，将与输量无关的固定部分(如人工成本中的管理人员费用和与输气量无关的部分操作人员费用、用户服务费用中的部分销售费用等)作为固定成本，其余部分可作为变动成本，以此作为计算预约容量费和管输使用费的依据。
2.科学合理划分预约容量费和管输使用费，分阶段有步骤地推行“两部制”。美国在天然气发展早期(1952-1974年)，将固定成本的50%分配到预约容量费中，另50%固定成本和所有变动成本分摊到管输使用费中；天然气短缺时期(1974-1983年)，曾经把25%的固定成本分配到预约容量费中，另75%固定成本和所有变动成本分摊到管输使用费中，以抑制天然气的低价使用，减少总用气量：1983-1989年间，广泛采用修正的固定变动法，该方法将除股东收益和所得税外的全部固定成本分配到预约容量费中；1989年至今，采用直接固定变动法，即所有的固定成本均分配到预约容量费中进行回收，而变动成本通过管输使用费回收。
固定成本全部分配到预约容量费的做法有利有弊：利的方面是一定程度上保证了管道投资商的收益，并降低了管输使用费，有利于鼓励管输用户积极开拓市场，做大天然气经营量，从而增加其预约容量，这样可降低单位容量的预约费用，促进天然气发展；弊的方面是一旦管输用户用不了预约容量，也必须支付预约容量费，增加了管输用户的预约容量风险，从这一角度看，会制约管输用户扩大容量预约和开拓市场。总体上看，将固定成本全部分摊到预约容量费的做法适用于天然气市场比较发达和成熟的国家和地区，如欧美。就我国而言，可以分阶段有步骤地推行：近期建议借鉴欧美国家早期的做法，将部分固定成本分摊到预约容量费中，其余固定成本和所有变动成本分摊到管输使用费中。初期可考虑将30%左右的固定成本分摊到预约容量费中，根据天然气市场发展和管输用户对预约容量费认可接受程度的提高，逐步提高固定成本分摊到预约容量费费中的比例，最终实现完全意义上的“两部制”管输定价。
3.近阶段对居民用气给予一定输量范围内的容量费费率折扣。从欧美国家情况看，用户的输气越不均衡，其单位输气量承担的容量费越高，支付的总管输费费率也越高，这是符合市场规律的。但我国国情有所不同，由于保民生、促和谐的需要，国家不允许居民用气价格过高，2007年以来的历次天然气价格调整均要求区别对待民用气价格。2013年6月出台的天然气价格调整通知，明确要求对居民用气价格暂不做调整。在这种大背景下推行“两部制”管输定价，建议对城市燃气进行进一步细分，将居民用气单列出来，考虑对其在基本用量范围内的管输容量费费率给予一定折扣(对于超出基本用量的，逐量减少乃至取消折扣)，折扣后的容量费差额部分由其他用户和管输企业共同分担，这样既体现了对居民基本用气的支持，又通过价格杠杆限制了其过度扩张和浪费。但随着天然气市场的进一步发展，应逐步减少居民用气的管输容量费费率折扣，尽快实现与其他用户同等对待。
4.科学合理确定管道基准投资收益。管道投资基准收益水平的高低体现了政府对管道投资的鼓励或限制态度。从国外情况看，在天然气产业发展初期，为鼓励管道发展，一般会制定相对较高的许可基准收益，随着市场发展和管道规模效益的实现，可逐步降低许可的基准收益。美国636号法令规定的管道债券资本加权收益率为9%，股权资本加权收益率为13%。我国前些年一般按照12%的税后内部收益率核定管输费(如西气东输一线管道、陕京一线和二线)，2009年后开始按照8%的税后内部收益率核定管输费(如川气东送管道、榆济管道)。考虑到我国尚处于天然气及管道建设发展的初级阶段，需要鼓励加快发展；由于地方利益关系，产地及管道近端下气量往往超过预期，管道实际实现的平均管输费一般会低于国家核定的平均管输费，投资收益也往往低于国家许可的基准收益；“两部制”实施初期，全部固定成本通过预约容量费回收的落实需要一定时间，管道投资方实际获得的管输费收入预计难以达到国家许可的基准投资收益要求。建议借鉴国外经验，近中期继续将12%税后内部收益率作为国家许可的管道投资基准收益，以调动各方投资建设管道的积极性，推动天然气加快发展。
5.建立并落实科学合理的天然气管输费费率动态调控机制。对于新建管道而言，最初制定的管输费一般是根据预约容量和预测管输量测算出来的，但在管道运营过程中，每年的实际输气量和成本往往与最初预测的不一致，从而造成管输企业收益与政府部门核定的许可基准收益不一致。为既确保管道投资方的合理基本收益，又避免管输企业获取超额利润，保护消费者利益，建议在推行“两部制”管输定价中，建立并落实管输费成本监审和动态校核调整机制，使管输费的收取更加科学合理、公开透明、公平公正和规范有序，既维护投资者的合理利益，也保护用户的正当权益。
6.以新疆煤制气外输管道工程为试点，推进实施“两部制”管输定价模式。2013年7月国家正式批准了新疆煤制气外输管道工程开展前期工作，并要求组建具有独立法人资格的管道公司负责项目的建设和运营，探索天然气管输、配气服务与天然气供应业务分离的有效途径。该项目打破了此前国内天然气生产和运输一体化的管道建设运营模式，基本具备了天然气管道向第三方提供管输准入服务的一般特点和条件。建议以此为契机，在该管道工程上推动落实“两部制”管输定价模式，为我国天然气管输定价机制的进一步改革和完善积累经验。
7.适时研究推行按运距确定费率标准的“两部制”管输定价模式。从长远看，随着我国天然气管道进一步发展建设和全国性互联互通管道网络的形成，继续按照“一线一价”逐条管道设计“两部制”管输定价的工作量及难度预计越来越大，对其监管成本也会越来越高。建议适时研究统一按照管输距离设计“两部制”管输定价模式(“运距”式“两部制”管输定价模式)的可行性及具体方案。
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