一、扩张性政策阶段（1997-2002年）

　　由于受亚洲金融危机的影响，从1997年开始，我国经济出现通货紧缩，总需求持续疲软，国家为了启动投资需求，首先从房地产业入手，采取了一系列的调控措施。

　　首先，国务院决定，从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。货币化分房推进了商品房交易的市场化进程，普通居民的潜在购房需求被释放出来。另外，为配合居民购房，政府又推出了一系列鼓励购房的配套措施：4月份，中国人民银行发出了《关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知》，随后颁布了《个人住房贷款管理办法》。1999年，人民银行下发《关于鼓励消费贷款的若干意见》，将住房贷款与房价款比例从70%提高到80%，鼓励商业银行提供全方位优质金融服务。同年9月，人行调整个人住房贷款的期限和利率，将个人住房贷款最长期限从20年延长到30年，将按法定利率减档执行的个人住房贷款利率进一步下调10%，同时，对公积金贷款期限也作了相应调整。2002年2月21日开始，中国人民银行降低个人住房公积金贷款利率水平，5年以下（含5年）由现行的4.14%下调为3.6%，5年以上由现行的4.59%下调为4.05%。可以看出，国家经济部门要把房地产业从单纯经济行业提升为国民经济的支柱产业。这些政策对房地产行业的恢复、升温、繁荣起到了巨大的促进作用。

　　在国家一系列鼓励住房消费政策的推动下，房地产投资持续保持较快的增长速度，从1998年开始，投向房地产业的资金一直以两位数的速度递增。如，2000年全国房地产投资完成额为4901.73亿元，较1999年增长19.5%，2001年投资又较上一年增长29.8%，2002年房地产投资增长接近30%，2003年则高达34.9%。

　　房地产业的快速增长对国民经济的发展起到了很大的促进作用。从房地产对全国GDP增长的贡献率来看，2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，2003年是2.5个百分点，2004年达到3个百分点。房地产业是拉动国民经济增长最大的一个行业，在房地产业的带动下，国民经济在经历了2001年的拐点以后，快速发展。

　　表1 1998-2002年鼓励房地产行业发展的主要政策

　　二、紧缩性政策阶段（2003-2008年上半年）

　　随着房地产投资的快速增加，自2002年下半年开始，部分地区已经出现了房地产过热倾向。房地产投资过热的出现，也导致钢铁、水泥等中间产品的价格上涨和投资快速增长。

　　房地产开发过热，积累了大量的金融风险和市场风险。由于房地产业对金融的依赖度太大，导致金融机构对单一产业发展的贷款过于集中，金融风险凸现；另外，由于房地产市场运行监控体系还不完善，导致该行业的无序竞争，房地产价格也呈节节攀升的势头，一些地方的房地产业发展的规模与速度，已经超过了当地居民可支配收入平均水平及平均增长速度。因此，为了促进房地产市场持续健康发展，必须对房地产市场加强宏观调控，改善政府对房地产市场的监督管理。
 

　　在此背景下，从2002年下半年开始，中央政府便开始多次对房地产过热现象提出警告，8月26日，国土资源部、中国人民银行等六大部委联合发布了《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》，《意见》指出：“在国家一系列鼓励住房消费政策的推动下，房地产投资持续保持较快的增长速度，居民住房消费得到有效启动，呈现供求两旺的发展势头。房地产市场的活跃，对于改善居民居住条件、带动相关产业发展，拉动经济增长做出了重要贡献。但是，局部地区出现了房地产投资增幅过大、土地供应过量、市场结构不尽合理、价格增长过快等问题”。2003年6月5日，央行发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(121号文件)，该通知意在抬高房贷“门槛”，政策取向主要是抑制房地产投资过热，防范金融风险。但是时隔不久，国务院又出台了“18号”文件，进一步强调房地产业的发展，业界普遍认为这个文件是对央行“121号”文件的一个否定，也充分表明了决策层对当时房地产市场的认识并不统一。

　　进入2004年，不少地方投资欲望仍然较强，城镇建设投资增幅依然偏高，商品房供应结构不合理的问题仍然突出，加上原材料涨价，土地价格上涨，消费者过高的心理预期以及一些投机炒作行为因素，商品房平均价格上涨的压力较大。为了遏制房地产开发投资增长过快的势头，平衡房地产的投资结构，政府出台了以“管严土地、看紧信贷”为主的两项宏观调控政策。但是，由于政策执行主要通过地方政府，而地方政府由于种种原因积极调控的意愿并不强烈，其结果是当年土地供应量负增长11%，商品住宅竣工面积仅增长2.1%，加剧了住宅供不应求状况，拉动全国房价创纪录地上涨15.2%，这个影响一直延续到2005年。

　　2005年，全国尤其是上海等地的房价快速上涨引发了居民的严重不满，国务院总理温家宝在全国两会上做《政府工作报告》时首次将房地产价格的过快上涨问题列为价格工作的两个重点之一，并明确提出，“控制固定资产投资，抑制住宅价格非正常增长，保证房地产市场健康稳定发展，将是这一届政府在未来一年当中的主要任务”，从而为日后的宏观调控定下了基调。“两会”刚刚闭幕，一揽子调控房市的政策迅即出台：中央政府先后出台了“国八条”和“七部委文件”，将控制房价提到政治高度，建立政府负责制，一些地方也采取了相应的房价控制措施。但总体来看，由于政策没有指标，无法量化，使得实际可执行力低下，没有硬性数据作为考核指标的政策，在或多或少存在保护主义思想的地方政府履行起来，效果自然是大打折扣。调控结果与控制房价的目标背道而驰，不仅全国房价总体继续上涨，北京等地的房价在2006年一季度甚至大幅飙升。

　　于是，2006年5月17日国务院又出台了“国六条”，随后，作为“国六条”的实施细则，涉及税收、信贷、土地政策等15项措施开始正式实施，有关部门也相继出台了更为详细的调控举措。7月6日建设部的《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》、7月11日《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》、9月4日国家外汇管理局、建设部正式发布了《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》、9月5日国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，12月17日，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》印发……密集的宏观调控政策的不断出台，反映了政府通过调控保持房地产市场健康、稳定发展的决心。

　　2007年3月，温家宝总理在政府工作报告中以近千字的篇幅重点谈及房地产市场，并提出四点宏观调控要求，明确提出要抑制房地产价格过快上涨、优化商品房供应结构、建立健全廉租房制度以及强化房地产开发和交易市场的监管，形成具有中国特点的住房建设和消费模式。但从上半年房地产市场运行情况来看，这一理想远未实现，房地产开发投资增速高位上扬、市场供需矛盾加剧、热点城市房价上涨较快、外资进入中国房地产市场力度加大。总体上，房地产市场在调控之下热度有增无减，并没有朝着调控预期的目标发展。在此背景下，我国政府继续从土地、金融、限制外资进入等三方面入手对房地产行业进行调控，先后下发了《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《关于加大闲置土地处置力度的通知》、《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》、《关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》等一系列政策。

　　2003-2007年，中国经济连续5年以高于10%的速度增长，并于2007年达到13.0%的景气高位，经济有由偏快转为过热的风险。为消除经济运行面临的风险和存在的不健康、不稳定因素，2007年底召开的中央经济工作会议确定了2008年“两防”的宏观调控任务，即防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。这一时期，政府倾向于“全面收紧”的政策取向，对房地产行业调控均表现为挤压和抑制，政府运用土地、金融、税收和限制外资进入等手段持续对房地产业进行调控，遏制房价、控制投资规模成为当时房地产行业调控政策的主旋律。在国家不断加强对房地产市场进行宏观调控的背景下，2007年年末购房者预期开始发生变化，住房市场出现一定的观望氛围，住房成交量增速持续下降；2008年上半年全国房地产开发企业资金来源全面趋紧、购房者观望气氛浓厚，商品房成交量迅速萎缩、全国房价涨幅高位回落。

　　表2 2003-2008年上半年房地产宏观调控主要政策

　　三、促进发展阶段（2008年下半年-2009年上半年）

　　2008年下半年，随着美国次贷危机的蔓延和加深，我国政府及时调整宏观政策，把宏观调控的首要任务从年初的“两防”调整为年中的“一保一控”，宏观调控政策“有保有压”，对房地产行业的调控或有放松。10月中旬以后，由美国次贷危机引发的国际金融危机对我国经济影响的严重程度远超出此前决策层预期，再加上我国经济自身也在客观上面临着周期性调整，这些因素叠加使我国经济下行压力日益加大，因此促进经济增长便成为当时中央工作的第一要务。在此背景下，房地产行业调控政策也悄然转向：从宏观政策的密集调控对象到再次被定位为“国民经济的重要支柱产业”；从想方设法平抑价格狂飙、降温投资投机热度到运用信贷、税收政策千方百计地去刺激需求。

　　2008年11月10日，国务院在北京召开省区市人民政府和国务院部门主要负责同志会议时部署了落实中央政策措施的七项工作，其中第三项是“促进房地产市场平稳健康发展”，国务院总理温家宝发表重要讲话时用“重要支柱、举足轻重、至关重要”对房地产业定调。

　　2008年12月8日-10日在北京召开的中央经济工作会议指出，必须把保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作的首要任务。要着力在保增长上下功夫，把扩大内需作为保增长的根本途径，把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向，把深化重点领域和关键环节改革、提高对外开放水平作为保增长的强大动力，把改善民生作为保增长的出发点和落脚点。房地产行业支柱产业地位和在扩大内需中的积极作用被再次强调。会议提出：“要把满足居民合理改善居住条件愿望和发挥房地产支柱产业作用结合起来”，并强调“要保持房地产市场稳定健康发展。增加保障性住房供给，减轻居民合理购买自住普通商品住房负担，发挥房地产在扩大内需中的积极作用”。这是一个月以来中央第二次强调房地产业的支柱作用。2009年上半年，房地产行业政策延续了这一政策基调，政府主要从下调房地产项目资本金比例、加大保障性“安居工程建设”以及支持房地产企业融资等方面对房地产行业进行调控。

　　在一系列促进房地产行业健康发展的利好政策刺激下，房地产价格从2009年3月份开始扭转了2008年8月份以来房价环比下降的状况出现正增长；6月份全国70个大中城市房屋销售价格出现了2009年以来首次同比上涨，随后几个月同比涨幅进一步扩大，环比涨幅也呈上涨态势，从不同地区来看，全国楼市呈现“普涨”格局，北京、上海等大城市房价涨幅更加迅猛。

　　表3 2008年下半年-2009年上半年出台的关于促进房地产行业健康发展的综合性政策

　　四、重回遏制阶段（2009年下半年-2011年）

　　由于房价再次快速大幅度上涨，2009年7月份开始，全国各地出现了价涨量跌的“滞涨”现象，1-8月、1-9月和1-10月份累计的全国商品房销售面积同比增长率分别为42.9%、44.8%和48.4%，其增长的幅度远低于2009年前几个月。随后，国家统计局、国税总局接连发文对楼市表达了担忧，国家统计局发文明确表示，高房价的挤出效应已经成为制约消费启动的最大阻力。

　　在实体经济没有全面复苏的前提下，房价过快上涨可能会积累金融风险。因此，在房价再创新高之时，“二套房贷”政策收紧之风再起。

　　2009年6月19日，银监会发布了《关于进一步加强按揭贷款风险管理的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出：最近部分地区房地产市场出现较大波动，房地产信贷尤其是按揭贷款业务中诸如“假按揭”、“假首付”、“假房价”、“二套房贷”标准放宽等问题也开始有所暴露。为加强信贷管理，切实防范按揭贷款风险，促进按揭贷款业务健康有序发展，《通知》指出，要严格遵守第二套房贷的有关政策不动摇。要坚持贷款标准，严格借款人资格审查，审慎评估借款人风险，确定合理的贷款利率。不得以征信系统未联网、异地购房难调查等为由放弃“二套房贷”政策约束，不得自行解释“二套房贷”认定标准，不得以任何手段变相降低首付款的比例成数。7月17日，中国银监会主席刘明康在银监会2009年第三次经济金融形势通报会上也强调：当前，要特别防范项目资本金不实或不足风险、贷款集中度风险和房地产市场风险等新的风险点；严格执行“二套房”标准，严格按规定执行住房按揭贷款首付款比例和贷款利率，对投资性住房要坚持首付高成数、利率严格风险定价和资信严格审查的原则，严格执行与借款人100%“面谈”“面签”制度，采取切实有效措施防范“假按揭”、“假首付”现象的发生。而就在银监会重申严格执行“二套房贷”政策后，国土资源部、国家发改委、国家统计局、国家税务总局等部委先后对房地产市场发出加强监管的信号。

　　为进一步加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展，2010年以来我国政府接连下发了“新国四条”、“新国十条”等一系列政策措施遏制房价过快上涨。尤其是被业界称为“新国十条”的楼市新政从政府监管、金融政策、交易税费、土地交易、房源供应等多方面作了严格规定，被称为“有史以来力度最大的一次楼市调控”。 但遗憾的是，密集的调控政策并没有在调控房价方面发挥立竿见影的效果，2010年8月份开始，房地产市场出现了一些新动向：超高价楼盘再现江湖、部分城市排队购房现象重现、开发商拿地热情高涨，各地地王频出……针对房地产市场的新情况、新问题，有关部委于9月底开始再度出台了一系列政策措施，被业界称为“二次调控”，这些政策包括完善差别化住房信贷政策；对房地产交易环节契税、个人所得税进行调整；对政策落实不到位、工作不得力的省级政府追究责任等多项内容。

　　进入2011年，为进一步加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展，我国政府陆续出台了一系列政策措施：国务院总理温家宝多次表示要进一步做好房地产市场调控工作，进一步研究有针对性的宏观调控措施；备受各界关注的房产税改革有了突破性进展，国务院同意在上海、重庆两个城市对个人住房征收房产税进行试点；加大资金投入和政策支持力度，加快保障性安居工程建设继续成为政府的工作重点；为切实加强房地产市场价格监管，着力解决商品房销售中存在的标价混乱、信息不透明、价格欺诈等问题，国家发改委发布了《商品房销售明码标价规定》；我国首部专门规范房地产经纪行为的部门规章4月1日起开始实施。

　　7月12日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议时强调，当前房地产市场调控正处于关键时期，必须坚持调控方向不动摇、调控力度不放松，各地要从严把握和执行房价控制目标，并要求房价上涨过快的二三线城市必须采取必要的限购措施。10月29日召开的国务院常务会议再次强调，要坚定不移地搞好房地产调控。各地政府要切实负起责任，继续严格执行政策，进一步巩固调控成果。11月6日，温家宝总理在俄罗斯圣彼得堡公开强调，“对于房地产一系列的调控措施，决不可有丝毫动摇，政府的目标就是要使房价回归到合理价格，同时又促进房地产业持续健康发展。”这给市场传递了强烈的政策继续从紧信号，同时也意味着政府在政策上将会继续加大执行力度。

　　年关将近，楼市调控进入敏感时期，根据此前各个城市限购方案，包括厦门、福州、海口、青岛、石家庄、合肥、中山、苏州等近十个城市“限购令”即将期满。政策到此结束，还是继续补充延长限购时间，市场为此变得异常敏感。不过，国务院副总理李克强11月25日在河北省廊坊市召开保障房建设现场座谈会上发表讲话时指出：“房地产市场调控已取得一定成效，但仍处于关键时期，要坚持实施遏制房价过快上涨的政策措施，进一步巩固调控成果。”与此同时，住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林近日也表示，“限购令”年底到期后肯定还会继续执行，这与国务院总理温家宝和副总理李克强分别强调的“不放松调控政策”相一致。种种迹象表明，短期内我国房地产调控政策不可能有所放松，2012年多数城市仍会继续执行限购政策。

　　表4 2009年下半年以来出台的综合性遏制房价过快上涨的政策及主要内容