今年是“十二五”的开局之年，我国钢铁业又将迎来一个新的五年"征程"。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》（以下简称《纲要》）为今后五年我国经济发展描绘了宏伟蓝图，其中也为钢铁业的发展指明了方向。可以看到，今后我国钢铁业还将继续深化结构调整，提高发展质量，走产业与环境保护和谐发展之路。而今年一季度钢铁业有关政策正是在《纲要》要求基础上，从淘汰落后产能、规范生产、资源循环利用、资源供应保障等几方面，对相关工作做出了部署，以推进钢铁业的健康发展。在出口贸易环境方面，一季度我国钢铁产品遭遇的贸易摩擦略有缓和，但呈现出发起国和产品针对性较为集中的特点。

　　一、“十二五”规划纲要为钢铁业发展指明方向

　　《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》在今年3月初召开的全国"两会"上审议并通过，3月17日《纲要》全文正式对外发布。在《纲要》中有多处提及钢铁行业的相关要求，而这正是我国政府对未来五年钢铁行业发展提出的纲领性指导意见。归总起来，《纲要》对钢铁业的要求重点落脚于推进产业结构调整、提高资源保障力。

　　在结构调整方面，其一、产能控制将不会放松，《纲要》再次重申钢铁业要立足国内需求，严控总量扩张。实际上类似的提法在2006年我国发布的"十一五"规划纲要中即已出现，其中明确提出钢铁业要"着力解决产能过剩问题，严格控制新增钢铁生产能力"。此后，相关部门也曾多次下文要求遏制钢铁业产能盲目扩张，抑制重复建设。但是在需求增长的背景下，受利益的驱使，钢铁违规建设项目仍层出不穷，产能增速并未得到有效控制。仅在去年，为确保"十一五"节能减排目标实现，国家将抑制钢铁产能过快增长作为落实节能减排工作的重中之重来抓，并提出2011年底前不再核准、备案任何扩大产能的钢铁项目，钢铁业产能扩张之势才有所缓和。此次《纲要》再次明示严控钢铁业总量扩张，说明我国政府对新增钢铁项目的控制力度并未放松，使钢铁产能释放与需求增长保持相对协调仍是钢铁业调整的一大重点。“十二五”期间我国钢铁需求将继续保持增长，尤其是在国家大力促进中西部经济发展，以及推进钢铁产业布局调整的大背景下，如何在落实淘汰落后产能，以及布局调整中，控制好钢铁产能增速将是对相关监管部门、地方政府以及钢铁企业的一大考验。

　　其二，兼并重组将是钢铁业结构调整的重点内容，《纲要》强调要以钢铁等行业为重点，推动优势企业实施强强联合，跨地区兼并重组，提高产业集中度；推动自主品牌建设，提升品牌价值和效应，加快发展拥有国际知名品牌和核心竞争力的大型企业。在去年6月国务院下发的《关于进一步加大节能减排力度 加快钢铁工业结构调整的若干意见》中，即已明确提出了"培育形成3-5家具有较强国际竞争力、6-7家具有较强实力的特大型钢铁企业集团；力争到2015年，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例从2009年的44%提高到60%以上"的具体目标。“十二五”期间，钢铁业作为兼并重组重点推进行业，在相关配套政策的支持下，其重组步伐有望进一步加快。

　　其三，节能减排要求将更为严格，《纲要》提出要大力推进节能降耗，抑制高耗能产业过快增长，加强重点用能单位节能管理；强化节能目标责任考核，制定完善并严格执行主要耗能产品能耗限额，加强固定资产投资项目节能评估和审查；要强化污染物减排和治理，实施主要污染物排放总量控制，推进钢铁业二氧化硫和氮氧化合物治理，强化脱硫脱硝设施稳定运行。虽然上述诸多节能减排工作在"十一五"期间已经陆续展开，但此次《纲要》中再次提及，说明相关工作还将进一步深化和完善，今后钢铁业将面临更为严苛的节能减排监管。特别值得关注的是，在减排指标中，今后钢铁业不仅有能耗、二氧化碳、污水、固废排放量等常规指标，还将新增二氧化硫、氮氧化合物排放量两项约束性指标，考核体系将进一步完善，同时也对钢铁业技术装备水平提出了更高的要求。而这将有利于促进整个行业企业的技术升级，提升节能减排综合能力。

　　其四，城市钢厂搬迁成为产业布局调整的一大重点，《纲要》提出要有序推进城市钢铁企业环保搬迁。据国家发改委统计，我国目前位于省会或直辖市钢厂有20家，全国城市型钢厂有39家，2009年城市钢厂的钢铁总产量达到2.28亿吨，占大中型钢厂总产量的39.5%。城市钢厂虽然对当地的经济增长做出了重大贡献，但是由于其高能耗、高污染物排放的特点，也对当地的用能、环境保护造成了较大压力。无论是从资源配置角度，还是环保角度来考虑，城市钢厂的搬迁都将是大势所趋。工厂搬迁必然涉及企业选址规划、资金筹措、产能置换、员工安置等诸多问题，尤其对于如此数量较多，产能规模较大的城市钢厂搬迁更是一个极为复杂而浩大的工程，不可能一蹴而就。因此《纲要》做出了"有序推进"的提法，说明国家充分考虑了钢厂搬迁的难度和复杂性，不过这也暗示着该工作已正式提上议程，后期推进进程有望加速。

　　在增强资源保障能力方面，《纲要》一方面提出实施地质找矿战略工程，加大勘查力度，实现地质找矿重大突破，形成一批重要矿产资源的战略接续区；另一方面，要求推行循环型生产方式，加强共伴生矿产及尾矿综合利用，提高资源综合利用水平。可以看到，在实施"走出去"战略，加大海外权益矿投资力度同时，我国更加关注国内资源的勘探开发和综合利用。据悉，目前，我国待查明铁矿资源潜力达到1963亿吨，资源查明程度只有26.7%；全国有2075个铁矿区未曾开发，占全国探明铁矿区总量的61%；未动用的铁矿资源储量达342.69亿吨，占全国保有探明铁矿石资源储量的55%，我国铁矿石资源开发潜力巨大。而通过工艺和技术装备升级改造，我国选矿及尾矿综合利用能力有望得到提高，铁矿资源供应将随之增长。可以预见“十二五”期间，国产铁矿石供应还将继续扩大，其对国内钢铁企业的资源保障作用将进一步凸显，并将有助于降低我国铁矿石对外依存度，增强我国钢企的市场话语权。

　　二、淘汰落后产能工作进一步强化

　　1、18部委联合制定《淘汰落后产能工作考核实施方案》

　　淘汰落后产能是调整优化钢铁业结构、推进节能减排的重要手段，而加强淘汰落后产能工作检查考核，则是确保顺利完成淘汰落后产能目标任务的重要措施。为进一步加强监督和考核，1月26日，工信部、发改委、监察部等18部委联合制定的《淘汰落后产能工作考核实施方案》（以下简称《方案》）正式发布。

　　《方案》主要是对省级人民政府在落实相关政策措施，完成淘汰落后产能目标任务等情况进行考核，落实责任，明确奖罚。其中显示，整个淘汰落后产能工作考核程序涵盖地方政府提交计划、工信部等有关部门审核地方计划、地方政府分解任务至企业、检查验收淘汰情况、反馈淘汰情况和任务完成情况、工信部等部门赴地区检查考核、公布年度目标任务完成情况等七大步骤。每项工作均明确了完成的时间底线，每轮考核以一个年度为周期持续进行。由此可以看到，今后淘汰落后产能将是一项常态化、制度化的工作。

　　从工作细节来看，《方案》要求考核任务不仅要分解到各地区的重点行业，还要落实到行业企业，判断任务落实到位的标准是每年12月底前当年计划淘汰的落后产能全部拆除主体设备、生产线，使其不能恢复生产。如此明确的要求，必然迫使地方政府在提交计划、反馈完成情况时提高信息准确度，更好地防范瞒报、漏报、虚报等弄虚作假、走过场的行为风险；再加上监管部门的抽查审核以及社会舆论的监督，淘汰落后工作的透明度将大为提高，从而有利于推进相关工作切实落实，保障考核的公平、公正。

　　为了督促地方政府狠抓落实，《方案》还明确了奖惩措施：对于完成情况好的企业，国家将在土地开发利用、技术改造、新建项目、生产许可、资产处置、职工安置等方面予以优先支持；未完成淘汰落后产能目标任务的省(区、市)将被要求限期整改；整改不到位的，将严格控制该地区的国家投资项目，暂停对该地区项目核准和审批；对未按期完成淘汰任务的企业，国家将暂停其新增项目的环评审批和排污许可、暂停提供新增授信支持、不予审批其投资、用地及各项生产许可证，甚至有被责令关闭或撤销、停止供电的可能。此外，对于上报信息弄虚作假、责任落实不到位的，还将实施问责制，追究有关责任人员的责任。可以看到，《方案》中提出的惩罚制度较为严苛，责罚触及到了地方政府的利益，并将直接影响企业的发展甚至是生存，具有较强的威慑作用，这将有助于地方政府及企业增强淘汰落后产能工作执行力。不过该奖惩制度要起到良好的激励约束成效，还有待各相关职能部门切实加强监管，确保奖罚到位。

　　2、工信部出台《铸造用生铁企业认定规范条件》

　　每年钢铁行业的淘汰落后产能目标任务中必然包含落后炼铁产能指标，不过在执行过程中经常会出现落后炼铁产能变相逃避淘汰，甚至出现了国家明令淘汰的小高炉以炼铸造铁为名躲避淘汰的情况，严重干扰了淘汰落后产能工作的开展。为促进铸造用生铁行业健康发展，推动钢铁业淘汰落后炼铁产能，工信部于3月23日出台《铸造用生铁企业认定规范条件》（以下简称《规范条件》），以明确当前合规生铁产能范围。

　　《规范条件》对现有专业生产铸造用生铁企业，从产品用途和质量、资源综合利用和环境保护、能源消耗、工艺和装备四个方面的规范性进行了定义，而这些标准可以说是生铁企业的准入门槛，也是衡量落后生铁产能的标尺。为规范管理，《规范条件》指出相关企业都要进行认定审查，由各地工业行业主管部门负责认定申请和初审工作，工信部将公布符合条件的企业名单，并对认定企业实施动态管理；已经认定但违反规范条件的企业将责成限期整改，逾期未达要求的将被列入淘汰落后名单。
　　不过通过认定的生铁企业并非一劳永逸，随着行业的发展，以及宏观调控要求的变化，《规范条件》中设定的指标将适时进行修订。生铁企业还需要将淘汰落后、技术改造和兼并重组相结合，不断提升工艺装备水平，才能在行业中得到长远发展。

　　三、钢铁业加强工业废水治理和综合利用

　　钢铁业的快速发展，生产的不断扩大，导致了其产出的废水量正与日俱增。据中国钢铁工业协会统计数据显示，2009年我国钢铁企业新水用量约为17.5亿万平方米，外排废水量约7.995亿万平方米。巨大的耗水量给水资源供应造成了巨大压力，而庞大的废水排放量不仅造成了资源的极大浪费，还污染了环境，导致水生态环境的恶化。可以说，加强钢铁业废水治理和回收利用水平，提高节水减排能力已经刻不容缓。

　　事实上，早在2008年，环保部即已对制定《钢铁工业废水治理及回用工程技术规范》进行立项，以期建立一个国家级的标准，来规范钢铁工业各工序的水处理工艺，排放及回用的原则和措施，推进综合污水处理厂从设计、施工、验收和运行维护各阶段的全过程管理，确保新的排放标准贯彻实施，实现钢铁行业水污染物达标和总量控制的目标。经过广泛的调研以及反复的调查讨论，《钢铁工业废水治理及回用工程技术规范》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）业已形成，并于今年2月18日正式对外公布，向相关部门及企业征求意见。

　　钢铁业生产过程复杂，工艺单元较多，其废水主要来源于生产工艺过程用水、设备与产品冷却水、设备与场地清洗水等，而这也就决定了钢铁业废水治理和回收利用工程是一个系统工程，必须要从生产工序用水源头控制、生产单元废水排放过程控制、末端总排口治理三个重要环节来抓好治理和回用工作。基于此认识，《征求意见稿》规定了钢铁工业主要生产工序单元，如原料、烧结、炼铁、炼钢、轧钢的废水处理技术要求及回用原则，并重点规定了综合污水治理及回用工程的总体设计、治理及回用工艺技术、设计参数、设备与材料、检测与控制、施工、验收和运行等的技术要求。

　　可以看到，《征求意见稿》是在大量调研我国钢铁企业技术发展水平基础上，以发展的眼光，提出的要求相对更高的钢铁业废水治理及回用技术规范。随着技术规范的最终确定和推广实施，这必将推动钢企加快技术升级改造，提高企业生产废水综合治理和回收利用水平，进而提高行业节水减排能力，有利于实现废水资源化。不过要实现上述良好的综合效应，还有待政府加强排污监管力度，并采取相应的激励约束机制，调动企业采用清洁生产工艺的积极性和主动性。

　　四、国家多举措加强国内铁矿石资源供应保障力度

　　钢铁业生产的快速扩张，极大地拉动了其生产原材料--铁矿石需求的增长，也导致了我国铁矿石大量依靠进口。据工信部统计数据显示，2010年我国铁矿石对外依存度虽较上年有所下降，但仍有63%。由于对进口铁矿石定价缺乏话语权，我国钢企只能被动接受日益高涨的进口矿价，企业盈利空间因此大受挤压。为改善这一被动局面，国产矿的替代价值日益引起了人们的关注，我国政府也更加注重国产矿的开发利用。

　　1、 我国设立首批铁矿国家规划矿区

　　为对我国铁矿勘查开采管理做出宏观远景规划，加强铁矿资源宏观调控，1月4日，国土部发布《关于设立首批铁矿国家规划矿区的公告》，决定在钒钛磁铁矿资源集中分布的四川省攀西地区划定设立首批铁矿国家规划矿区，它们分别是攀枝花钒钛磁铁矿国家规划矿区，白马钒钛磁铁矿国家规划矿区，圈定的矿区面积分别为200.76平方公里和266.18平方公里。这是我国首次对铁矿资源划定国家规划矿区。
 

　　而之所以选择四川攀西地区设立国家规划矿区，根据国土资源部矿产开发管理司负责人的解读，国家主要是出于两大因素考虑：一是该地区是我国钒钛磁铁矿资源最富集的区域之一，目前已查明铁矿资源储量近100亿吨，约占全国铁矿资源储量的15%；而此次选定的攀枝花、白马两矿区的钒钛磁铁矿远景资源量预计有136亿吨，资源储量优势突出；二是该地区是我国少有的富矿分布区，成矿条件优越，找矿潜力大，具有统一规划、规模开发利用的优势，适宜建设大型矿山；同时，攀西地区钒钛磁铁矿采选能力达到3000多万吨/年，具有较好的生产基础。

　　可以说，国家对铁矿石资源丰富的攀西地区设立国家规划区，是保护优质矿产资源的一项重大举措，也是我国探索铁矿资源宏观管理的重要尝试。通过有序投放矿业权，科学合理地勘探开发，将有利于提高资源利用率，增强国内铁矿供应能力，同时也能更好地保护矿区生态环境，保障铁矿资源可持续开发利用。

　　2、 工信部发布《金属尾矿综合利用先进适用技术目录》

　　金属尾矿是我国工业目前产出量最大，综合利用率最低的大宗固体废弃物。尾矿大量堆存不仅占用了土地资源，其所含的重金属离子等污染物还会造成环境污染，尾矿库的超期或超负荷使用也存在极大的安全隐患。特别是尾矿中的有价值资源存量巨大，若不能得到较好的回收利用，是一种极大的资源浪费。以铁矿尾矿为例，我国铁矿尾矿堆积量呈逐年递增之势。据统计，目前铁矿尾矿产生量已高达45亿吨以上，尾矿的全铁品位平均为8-12%，有的甚至高达27%，按此推算，我国铁矿尾矿中相当于存有铁5亿吨左右。然而，受制于当前的采选技术，我国铁矿尾矿综合利用的经济价值一直未能得到充分体现，矿企开发利用尾矿的积极性也不高，铁矿尾矿利用率很低，平均综合利用率尚不足10%。

　　为建立适合我国国情的尾矿综合利用管理体系和发展模式，提高尾矿利用率和效益，2010年4月11日，工信部、科技部等四部门联合编制了《金属尾矿综合利用专项规划》，其中明确提出鼓励技术创新，要开发一批具有针对性的自主知识产权技术，加强先进适用技术的推广应用。按照此要求，今年1月20日，工信部发布了由工信部、科技部、安监局联合编制的《金属尾矿综合利用先进适用技术目录》（以下简称《目录》）。

　　《目录》一共列出了51项金属尾矿综合利用先进适用技术，其中与铁矿尾矿综合利用相关的技术有15项目，涉及尾矿提取有价组分、尾矿生产建筑材料、尾矿充填采空区三大技术领域。各项技术均说明了技术原理和内容，并以典型项目分析了资源综合利用效果，预测了技术推广前景。可以看到，《目录》中提出的技术充分考虑了技术的实用性，运行的经济、高效性，并十分注重技术应用后产生的环境效益。这些特点较好地迎合了矿企低成本、高效益的技术选择标准，将有助于提高矿企技术应用的积极性。随着这些技术的推广应用，将有效增加尾矿铁精矿提取量，国内铁矿资源将新增一个较为可观的供应渠道，从而进一步提高国内资源保障力。此外，尾矿中其它有用物质提取量的增长可以增加矿企附加经济效益，为矿企拓宽盈利渠道，进而改善铁矿冶炼行业经营业绩。

　　五、钢铁贸易摩擦略有缓和

　　通过对商务部发布的贸易摩擦案件统计，今年一季度针对我国钢铁产品发起的案件共计9起，相对以往各季度的案件数量略有下降。不过，从案件发起国以及产品的针对性来看特点较为鲜明。

　　9起案件全部来自北美洲国家，其中5起来自美国，其案件占比超过50%，且有4起案件是反倾销、反补贴的"双反"案件。可以说，目前美国仍是我国钢铁产品出口贸易摩擦最为严重的国家，其贸易保护氛围仍十分浓厚。

　　而从产品分类看，9起案件中有5起案件涉及钢管及其相关产品，贸易摩擦产品针对性高度集中。如此密集的针对钢管产品出台贸易保护措施，将极大地抑制我国钢管产品的出口。我国是钢管产出大国，无缝钢管产量占世界无缝钢管产量的二分之一，焊管产量占世界焊管产量的三分之一。但是产品在国际市场上缺乏核心竞争力，与他国产品同质化现象较突出，从而导致了出口屡遭贸易摩擦的结果。要改变这一现状，我国钢管生产企业必须加大自主研发力度，提高技术创新能力，走“去同质化”之路，才能较好地规避贸易壁垒，在国际市场争得一席之地。

表 1 2011年1季度针对我国钢铁产品的贸易摩擦案件汇总