1 前言

　　英国前首相撒切尔夫人根据新自由主义理论掀起的电力体制改革，至今已有20个年头了。英国的电力体制改革影响着全球，也影响了中国。世界银行认为，转型经济国家电力要改革，发展中国家电力要改革，发达国家的电力同样要改革。之后，发轫于英国的电力体制改革席卷全球，大家都以英国为榜样。英国的这种电力体制改革进行了20年，至今又在寻找新的改革方案。因此很有必要回顾一下英国20年的电力体制改革。

　　2 由英国电力体制改革引发的争论

　　英国电力体制改革时，正好是苏联、东欧突变，所有社会主义国家酝酿改革，世界银行喊出了“社会主义国家的电力要改革，发达国家的电力也要改革，全世界的电力工业都要改革”。英国的电力体制改革几乎成为全世界电力体制改革的榜样。

　　2.1 英国的电力体制改革

　　英国的电力体制改革是当时撒切尔夫人执政的英国政府推行新自由主义理论的一部分内容。英国撒切尔夫人和美国总统里根推行的新自由主义，在经济理论上是自由化、市场化、私有化；在政治理论上是否定公有制、否定社会主义、否定国家干预；在战略和政策上着力强调推行以超级大国为主导的全球经济、政治、文化一体化，即实现全球资本主义化。英国的电力体制改革是按照新自由主义理论来设计的。1989年英国议会通过了关于英格兰、威尔士和苏格兰电力企业私有化计划，并对《电力法》进行了重大修改，形成了1989年的《电力法》。该法的主要原则是电力工业实行自由化、私有化，放松管制、打破垄断、引入竞争机制。从1990年4月开始，英国电力工业依法进行了大刀阔斧的改革，主要内容如下：

　　①所有权从国家向私人投资者转变。就英格兰和威尔士来说，原来的中央发电局管理发电和输电的国有公司和12个地区配电局，输配是分开的，改革后将发电、输电、配电和售电各自独立并实现私有化。

　　②雇员向继承企业的转移。把裁员作为降低成本的主要手段，出现了过度裁员。

　　③引入竞争性市场。包括引入市场竞争机制，建立市场结构，如制定交易规则、市场进入规则、交易计价方法等。

　　④形成独立管制系统。原来国家经营电力时没有管制机构，为了适应电力工业私有化的需要，建立了新型管制机构和管制方法，以保证竞争的公平性和有效性。

　　2.2 世界银行的政策报告

　　美英推行新自由主义得到国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构的支持。1991年世界银行执行董事会通过了题为《世界银行1992年政策报告——世界银行在电力部门中的作用》的报告，主要分析了发展中国家电力部门存在的问题。报告指出：“大多数发展中国家的电力部门是一个国家垄断的国营电力公司，其宗旨是，电力是一种政府供应的特殊商品，人们有权使用低价电能。……发展中国家1988年的平均电价只有OECD国家的50%，电价严重偏低，服务质量下降，技术性、非技术性损失大，燃料消耗居高不下，电厂维修不良，不准确的计量、计费、收费是不充分商业运营、没有强制措施的结果。政府对电力部分含糊不清的指挥和控制管理，对日常工作的干预，以及电力部门缺乏自主权，都影响着生产效率和机构效率。电力部门的财务恶化，重估资产收益率从20世纪70年代的平均约9%下降到1991年的不足5%。平均自筹资金率1991年仅为12%(通常目标为20%～60%)。应收款的实际时间，从1966年的77天、20世纪70年代的108天，到20世纪80年代已延长至112天。出现设备失修，新建工程缺乏资金，严重缺电”。

　　报告介绍了美、英等国电力体制改革的经验之后，对发展中国家的电力改革提出5项原则，即透明度规则、进口服务、承诺贷款、商业化/公司化(或私有化)以及私人投资和投资担保。这些规定实际上是要求发展中国家按照美、英等国的电力体制改革模式进行改革，以达到世界银行的要求，从发达国家引进电力部门的管理、改革电价、鼓励私人投资和私有化、削弱政府对电力部门的干预等等。凡不按世界银行要求进行改革的国家将不提供贷款，凡不遵守制定电价和财政协议的国家，过去提供的贷款也将予以停止。由于世界银行在转型经济国家和一些发展中国家强制推行美英的电力体制改革，给一些国家造成极大的风险和灾难。

　　2.3 中国电力体制改革战略

　　世界银行和我国有关部门在1993～1994年合作进行“中国电力部门改革战略选择”研究，当时提出了电力部门改革的7项目标：

　　①政企职责分开，所有权与经营权分离，政府转变职能，从直接管理企业转到宏观调控。

　　②电力公司实现商业化运营、公司化组织。

　　③实现电力管理法制化，建立完善的法律法规体系。

　　④建立最起码的财务经营目标，电价达到合理水平，为电力工业发展提供充足的资金。电价改革是其他一切改革的前提条件。

　　⑤加快电力工业发展，实现电力先行。

　　⑥加强市场竞争，提高经济效益，逐步达到国际先进水平。

　　⑦提高服务质量，向用户提供充足、合理、可靠、价格合理的电力。

　　改革的关键在于机构模式，当时世界银行提出了纵向集约垄断、纵向集约发电和输电垄断与独立地方供电垄断相结合、趸售模式(单一购买机制)和完全竞争4种模式。在研究过程中世界银行认为，中国当时不具备搞完全竞争模式的条件，建议中国采取趸售模式，即发电竞争输电垄断。世界银行在文件中是这样表述的：“趸售模式”从感觉上看，是实现从中央计划体制转向以市场为主的经济改革，而又不至于引起大的破坏作用的最佳方式。在转换期间，中央控制的一些条件可以通过公有电力公司(趸售机构)加以保留，从而继续履行公共服务和义务，如农村电气化，以及通过竞争投标/或一定的合同协议将全部电价控制在整个生产成本之内，从而防止电价在短期内涨幅过高。此外，考虑到中国的高速发展，在发电方面引入竞争是模式的基本点，它必将十分有益于提高投资效率，并逐渐推动电力公司在未来降低运行成本和燃料成本。当时认为在中国难以实现自由和完全竞争是对的。但中国计划经济控制的电力部门，在没有综合的法律、法规，而煤炭等能源价格放开但电价又严格控制的条件下，是否能学习美英电力体制改革搞趸售模式？电力部门在中央国有、地方国有企业控制的条件下，是否能进行像英、美私有化电力企业之间的竞争？在输配电垄断的情况下，搞发电竞争会发生什么问题？这些问题连世界银行的官员和世界银行聘请的顾问专家都不清楚。然而，就是因为在美、英电力部门曾经实行过，而且是世界银行和国际顾问专家建议的改革模式，这个近乎荒唐的单一购买机制就这样影响了中国电力体制改革十几年，而且还在继续影响下去。

　　2.4 关于中国电力体制改革模式的争论

　　关于中国电力体制改革是否应采用英美的单一购买机制模式，从一开始就存在争议。大家都同意中国电力市场化改革，绝大部分同意在电力市场化改革时引入竞争机制，但对于引入竞争机制有不同的意见：一种意见认为应当立即引入竞争机制，从单一购买机制开始，逐步走向完全竞争；另一种意见则认为必须具备一定的条件，才能引入竞争机制；最后一种意见认为中国应采用适合自身特点的体制，没有必要照搬英国的电力体制改革模式。

　　主张按照英国模式改革的建议借鉴英国共同计价市场的成功经验，……把发电资产和输电资产分开、公平地分摊每个企业的投资成本，并首先在发电领域培育出中国电力行业第一批竞争者，这是输、配、供电领域中展开公平竞争的前提。只有在中国的电力共同计价市场竞争中培育出一批竞争受益者，才能使中国的电力市场在竞争中健康发展，并最终使广大用户得到价格实惠。

　　主张实行英国的电力单一购买机制是需要一定条件的。据有关考察了解到，实行这种体制必须具备以下条件：①有合理的电价形成机制；②有电力交易市场和详尽的市场运行规则；③一般说来应有大于需求的生产能力；④电网输送能力有较大裕度；⑤有完善的计算机信息处理系统；⑥有健全的电力法规体系。从我国目前情况看，显然不能照搬这个模式。

　　不主张照搬英国模式的意见也很多。如摩根士丹利董事总经理认为：中国应当采用适合自身特点的体制。电力行业完全基于市场的改革是很难实现的。中国可以形成以激励机制为基础的监管体制，不必照搬英国以市场为基础的模式。对中国电力行业的要求和目标，与上世纪80年代的英国是不一样的。中国没有像英国那样成熟的、缓慢增长的经济，没有过剩的发电能力，没有过多的营业间接成本，没有依赖高成本的燃料来源。又如美国斯坦福大学能源研究所主任余序江说，东北亚国家和地区(包括中国)在放松管制、引入竞争时应谨慎从事，原因是：①天然气短缺，不能大规模搞分布式能源系统；②经济增长率高，电力供求吃紧，急于进行市场化改革有电价风险；③电网虚弱，风险大；④靠行政手段调电价，对经济管理概念不熟悉；⑤缺乏法律基础来保证市场效率和公平性，不要跟着潮流走；⑥要考虑是否有搞电力市场的条件，是否具有防范风险的能力。

　　从上述争论中提出的问题可以看到，由于中国是发展中国家，是一个由计划经济向社会主义市场经济转型的国家，它的基础条件与美英等西方发达国家有很大的差异，发达国家能够推行电力竞争市场，而中国难以在短时间内实现。我们应当坚持一切从本国的实际出发，选择适合本国国情的电力体制改革模式。

　　3 英国电力体制改革第二波给予的启示

　　美国加州2000年夏季发生电力危机，英国经过详细调查研究，决定从2001年3月起用新电力交易制度替代强制电力库。2001年3月世界银行发表的《美国加州电力改革与电力危机——发展中国家电力市场应汲取的教训》一文，使我们对于竞争性电力市场改革有了新的认识，特别使我们认识到转型经济国家、发展中国家的电力体制改革与发达国家有着一定的差别。

　　3.1 美国加州电力改革与电力危机

　　电力产业是美国最后一个放松管制、引入竞争机制的公共事业。作为美国最大的经济地区的加州，从20世纪90年代后期开始研究设计电力改革方案，并于1998年正式采用英国的单一购买机制。但是，从2000年夏季开始，由于严重缺电，出现了电价飞涨，大规模停电，公用电力公司濒临破产，同时电力交易所和其他许多小型发电商因收不回电费而破产。加州政府数次宣布进入全州紧急状态，联邦政府和州政府不得不出台多项紧急措施以缓解危机。2000年夏季之所以缺电，主要原因是加州近10年负荷增长而电力装机容量没有增加，遇到天气干旱，水电发电量减少，并且从邻州的购电量也同时减少。在严重缺电的情况下，发电厂上网电价上涨了近10倍，1998年和1999年的平均上网电价为330美元/(104kW?h)，到2000年12月已上涨到3170美元/(104kW?h)。在电价上涨的同时，天然气价格也猛涨，上涨了8.5倍。

　　加州电力改革时出现的电力危机，使人们认识到，电力确实与其他商品有所不同。电力不能大量储存，它以光速传输，通过一个不稳定而有交叉影响的输配电网遵循物理规律传输，稍不留神就会招致停电事故。为了实现发电竞争，必须厂网分开，这样就使原来一体化公司内部运作良好的协调功能丧失，怎么使厂网分开后的协调效率不致受损，是电力竞争性改革中的一大挑战。加州电力危机也使人们发出疑问，在如此富裕、市场化程度如此发达的国家，不涉及全面私有化的电力行业改革都会造成如此严重的后果，那么对那些正在进行电力行业改革的转型经济和发展中国家又意味着什么？英国的电力体制改革模式搬到美国加州都会出现电力危机，如搬到发展中国家，又会出现什么问题？

　　3.2 英国的新电力体制改革方案

　　1997～1999年，英国电力管制办公室调查了电力体制改革情况，总结了强制电力库存在的问题，设计了新电力交易制度，形成了英国电力体制改革的第二波。

　　当时的调查认为，强制电力库的问题是：①电力库是强制成员制；②电力库在定价过程中缺少用户和需求侧参与；③电力库的价格制定缺乏有效竞争；④电力库价格被人为操纵；⑤天然气交易市场和电力库市场之间产生不协调。这些问题不可能靠小修小改就能解决，必须研究采取新的改革方案。

　　英国拟订的新的电力交易制度的目标是：首先要高效地进行电力供需平衡，保持电力系统的正常运行，向用户提供安全可靠的电力。与此同时，要求通过有效竞争，特别是需求侧的参与竞争求得较低的电价。新电力交易制度以发电商、售电商、交易商和用户之间的双边合同为基础。

　　对于英国新的电力体制改革方案，有专家认为，尽管旧的市场机制很复杂，但新的系统更复杂；旧的市场机制有操纵市场的行为，新的体制并不能完全消除操纵市场的行为。新的电力体制改革方案仍然有待实践的考验。

　　3.3 电力体制改革的起始点

　　世界银行1992年政策报告要求发展中国家仿效英国电力体制改革，甚至对一些国家以不改革就不给予贷款相威胁。但加州发生电力危机之后，世界银行在《美国加州电力改革与电力危机——发展中国家电力市场应汲取的教训》一文中，强调电力体制改革的起始点。文章写道：“电力行业改革可能成功，也可能失败。加州的主要教训是酝酿不充分。任何改革都必须密切关注改革的起始点，尤其是要关注需要解决的问题，以及解决这些问题的途径是否合适”。文章认为，在进行改革的国家中，电力行业起始条件差别很大，以下4个方面“起始点”特别重要：①价格。零售电价比成本高，还是比成本低。②发电容量。发电容量是否可以满足电力市场的需求。③覆盖范围。全部地区都用上电了吗？④监管机构。投资者和用户会相信监管机构和政府机构能实现其承诺，并公平地对待他们吗？
 

　　其实这4条对于加州来说都能满足要求，但是就中国目前来说，在这4个方面，发电容量是足够的，覆盖范围也是没有问题的，关键问题在于价格低于成本，绝大多数燃煤火电企业处于亏损状态，监管机构是初步设立的，缺乏应有的权力和经验。正如文章所指出的，“如果政府不首先从政治上承诺缩小收入与成本的差距，进行重大的电力行业改革实际上是不可能的”。特别是发达国家，原来就实行市场定价，电价比较高，通过竞争性市场改革后可以降低电价，老百姓可以看到实实在在的成果；而作为发展中国家，实行政府定价，原来电价就很低，通过市场化改革，电价就要提高，其成果是向用户提供安全可靠的电力，不容易被老百姓所接受，老百姓对电力体制改革的政治性支持可能会随之迅速消关。有些媒体硬是要求我国的电力体制改革要比英国有更大的降价幅度(他们说英国降30%，中国应降40%，这将成为中国电力体制改革的一大难题。当然，中国电力体制改革的起始点还不只这4个方面。

　　对于加州来讲，这4个方面起始点都能满足。在开始改革的时候，价格是高的，发电容量充足，覆盖了全部供电区，监管机构也是世界上历史最悠久的；可是由于改革方案不完善，在改革期间出现了容量不足、上网电价奇高、销售电价太低、监管机构在出现问题时手足无措等情况。所以仅仅是起始点满足要求是不够的，应当全程满足这4个方面的要求才行。加州出现电力危机并且延续一年之久，关键在于电价，没有上网电价合同，没有上网电价上限，一些重要的成本增量没有转嫁给用户，没有需求侧响应，也没有供应侧响应。加州电力危机表明，电力体制改革在别的方面犯些错误不要紧，关键在于电价上不能犯错误。

　　加州电力改革与电力危机的另一个教训是，电力改革应当稳扎稳打，不要等到酿成电力危机后才采取措施。加州电力危机发生后所采取的措施，常常导致与改革初始目标不符的结果，甚至比改革启动时的情况更糟糕。

　　3.4 政府与市场之争

　　20世纪末，丹尼尔?耶金著述的《制高点——重建现代世界的政府与市场之争》一书的主题是：“经济生活的‘制高点’是否应当由政府去占领”，目的是为撒切尔夫人和里根总统所支持并在全世界推行的新自由主义服务。这本书对于中国探究电力体制改革之路颇有启发。

　　经济学家吴敬琏先生在此书序言中说：“……对本书最重要的批评意见还在于认为两位作者更多地强调了市场的优点，而对市场带来的问题则往往语焉不详”。看来我们在研究中国电力体制改革时，太相信市场化改革的优点，太不考虑市场化改革可能出现的问题，太相信英国竞争性电力体制改革的模式，只要电力行业出现什么问题，就认为是市场化改革不够造成的，而如何解决这些问题，还是要加快市场化改革。在中国的电力体制改革中，国家必须控制国民经济的“制高点”，必须控制电力行业；而电力行业也必须实行社会主义市场经济。

　　我们对新自由主义应当有一个新的认识，对于根据新自由主义设计的英国电力体制改革模式也应当有一个新的认识。我们对于英国的单一购买机制不应盲目崇拜，特别是当单一购买机制在美国加州酿成电力危机，在英国已经被认为是不可行时，不能继续照抄照搬。

　　4 英国电力体制改革第三波引发的思考

　　最近20年来，世界能源有三个变化：一是环境问题从区域性环境问题变成全球性环境问题，提出了应对气候变化问题，要求加快发展非化石能源，即发展低碳能源和新能源；二是发达国家一些专家鼓吹化石能源顶峰论和化石能源枯竭论，制造化石能源恐慌，也要求加快发展非化石能源；三是化石能源价格暴涨，为非化石能源的发展创造了有利条件。现在看来，英国原来发起的竞争性电力体制改革只能适应以化石能源发电为主的市场，不能适应应对气候变化条件下大力发展低碳能源发电的需要，为此英国正在酝酿新的电力市场改革。

　　4.1 私有化的局限

　　2004年罗马俱乐部编写的《私有化的局限》一书的观点是：私有化是件好事，但有局限，推行私有化要趋利避害，避免好事过头。西方主流意识形态往往强调私有化的好处，而有意无意地忽视私有化的局限，所以这本书的重点是落在私有化的局限，反复强调要谨防极端。可见，在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度是完全合理的。

　　《私有化的局限》谈到公共产品时，其初步结论是：“当政府没有能力(比如在很多发展中国家)或者不愿意(比如在20世纪90年代的英国)为相应服务付费的时候，某些类型的公共产品以及相应的基础设施是不适合进行私有化的”。这本书关于经验教训的总结包括：①逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度；②不要对公共部门仍可以做的领域进行私有化；③决不要出于意识形态上的原因而进行私有化；④确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化；⑤壮大政府和私有部门之间的第三部门，即基金会、慈善机构、市民社会。

　　罗马俱乐部主席在该书的序言中指出，“报告第五部分从私有化得到的经验教训应该作为世界银行的官员们、世界范围内中央和地方各级的政治家们以及提供公共服务的公司经理们的普遍必读材料”。由此可见，电力工业作为准公共产品，不应当私有化，应当成为国有经济需要控制的行业和领域，因此也就不必在电力行业里引入竞争机制。这个结论与党中央十五届四中全会关于国有经济战略调整的《决定》也是一致的。电力行业不应走英国实行的自由化、私有化、放松管制、引入竞争机制道路，而应走社会主义市场化道路，这种电力行业改革模式美欧等发达国家是没有的，只能自己创造。现在的问题是大家都承认电力行业是国有经济需要控制的行业，但总对国有电力企业不放心。国有电力企业连年亏损，资产负债率居高不下，仍然怀疑它获得了超额利润(实际上电力行业从建国以来从未获得过超额利润)。看来只有真正实行公司化改组、商业化运营、法制化管理和严格的监管，监管者代表全国人民严格监管，监管工作要取信于民，才能解决问题。

　　4.2 英国酝酿新的电力市场化改革

　　英国为了应对气候变化，实行节能减排，鼓励低碳能源发展，正在酝酿30年来最大的电力市场化改革。英国从实行第一次电力体制改革到第二次电力体制改革经历了约10年时间，现在距新电力交易制度实施也已接近10年时间，新的形势酝酿着新的改革。

　　据媒体报道，英国拥有世界上数一数二的自由能源市场，国内电力供应商竞争十分激烈，政府也鲜有对电价的管制。但是在英国开展业务的电力企业一致认为，如果英国想要集资2000亿英镑(约合3160亿美元)，在未来10年内对老旧的基础设施进行更新换代，实现本国的应对气候变化目标，就必须对这一过度自由化的市场进行改革。英国的部长们表示，这次电力市场化改革将是20年前英国实行电力行业私有化以来最为彻底的改革。据《华尔街日报》2010年12月13日报道，在未来几年内，英国计划关闭大量火电厂，关闭老化的核反应堆，并修建更多的大型海上风电厂。英国各大电力公司表示，目前国内缺乏必要的财政刺激政策，放弃化石燃料，选择可再生能源存在一定风险，如果想要电力公司乖乖听话，需要政府更多的政策保证，以确保在低碳技术上的大额投资能够收回成本。

　　英国在前20年的电力市场化改革中，由于采取了改革前提价等措施，使电力消费者看到了改革取得的降价的好处，人们拥护电力市场化改革，可是这次进行的市场化改革就要出现涨价，这是一个十分严峻的问题。日本野村证券可再生能源专家罗杰?雷诺兹说：“这些改革不可避免地将导致消费者电力成本增加。合理处理消费者的抵触情绪，将是英国政府面临的一大政治挑战”。英国新的电力市场化改革能否出台，取决于用户对电价上涨的接受程度。对于中国电力体制改革来讲，关键也在电价。中国在电力体制改革前没有提价，没有像英国那样过去依赖高价煤而改革后可以利用低价天然气。中国原来的电价偏低且交叉补贴盛行，电力工业要从计划走向市场、从垄断走向竞争，从这几年的燃料价格暴涨到应对气候变化要求走向低碳能源，都会导致电价上涨，这就是中国电力体制改革的困难所在。英国现在才碰到这些困难，而中国从一开始就碰到了，即使政府免除电力工业的税收和电价中诸如三峡基金及南水北调重大水利工程建设基金、农网还贷基金、水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加等一切收费，恐怕也难保电价不上涨。难怪有人说，改革不如不改革，不搞体制改革的铁道、水利可以获得政府的大笔资金，而电力行业要求涨点电价扭转亏损和严重负债就这么难，自己的日子都过不下去，还要从电价中为南水北调重大水利工程提供建设基金。

　　4.3 对我国电力体制改革的思考

　　我国2002年的新电力体制改革，是在美国加州电力危机和英国实行新电力交易制度以后才实行的，也就是美、英认为不可行的时候，我们才开始实行。现在在英国又酝酿抛弃新电力交易制度的时候，我们的专家又提出要实行英国的新电力交易制度。回顾英国20年的改革，我们不禁要提出一个问题，为什么英国在20年里不断地调查研究，不断地创新电力体制改革模式？为什么我们在这20年里只是跟着英国的电力体制改革亦步亦趋，不能创新电力体制改革模式呢？

　　邓小平同志说：“我们的现代化建设，必须从中国实际出发，无论革命还是建设，都要学习和借鉴外国经验。但是，照抄照搬别国的经验、别国的模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”。我们的电力行业、我们的电力体制改革，能不能在学习借鉴世界各国各国经验的基础上，从中国的实际出发，创新出符合中国国情的改革模式，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义的电力工业。我们相信中国电力工业前途无量。