2012年4季度，新出台的电力行业政策主要集中在行业监管、工程质量监督、新能源发电及电煤价格市场化四个方面。具体来看，首先，电力行业监管工作稳步推进，《跨省跨区电能交易基本规则（试行）》、《关于规范水泥窑低温余热发电机组并网运营的意见》及《关于加强电力安全工作防范大面积停电的意见》相继出台。其次，国家能源局对电力工程建设质量监督体系再次进行调整，并制定可再生能源发电工程质量监督体系方案；再次，《中国的能源政策（2012）》白皮书发布，支持新能源和可再生能源发电发展；《核电安全规划(2011-2020年)》和《核电中长期发展规划(2011-2020年)》讨论通过，核电项目审批重启。另外，电煤价格双轨制取消，但煤电矛盾犹存，电力体制改革步伐有望加快。

　　一、行业监管工作稳步推进

　　2012年4季度，电力行业监管工作稳步推进，一方面，随着《跨省跨区电能交易基本规则（试行）》和《关于规范水泥窑低温余热发电机组并网运营的意见》的印发，电力交易监管工作取得新进展；另一方面，《关于加强电力安全工作防范大面积停电的意见》出台，意味着我国电力完全监管全面加强。

　　（一）跨省跨区电能交易政策进一步完善

　　近年来，在《跨区跨省电力优化调度暂行规则》、《跨省（区）电能交易监管办法（试行）》、《关于加强跨省跨区电能交易监管工作的意见》等相关政策的规范指导下，我国跨省跨区电能交易快速增长，对优化资源配置，缓解供需矛盾、促进节能减排、推进电力市场建设等都起到了积极作用。但是，电监会发布的《2012年上半年全国跨省区电能交易与发电权交易监管报告》分析指出，目前我国跨省区电能交易和发电权交易依然存在多方面问题，影响了资源优化配置和清洁能源消纳。

　　表1 2003年以来发布的主要跨省跨区电能交易政策

　　为落实国家能源战略，进一步规范跨省跨区电能交易行为，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，保障市场主体合法权益，2012年12月12日，电监会印发《跨省跨区电能交易基本规则（试行）》（以下简称《规则》）。《规则》由6章组成，共32条，自2013年1月1日起试行。《规则》对跨省跨区电能交易组织和申报、交易方式及排序原则、合同执行与调整、交易价格与输电费用等进行了详细规定。

　　首先，《规则》明确了跨省跨区电能交易市场主体，打破电网包办。《规则》指出，跨省跨区电能交易市场主体分为售电主体、输电主体和购电主体。并强调，发电企业应直接在电力交易平台上参与跨省跨区电能交易，省电网企业一般不得代理省内发电企业参与跨省跨区电能交易，除小水电、风电等打捆外送电交易，月度以内的短期或临时交易，其他必要的跨省跨区电能交易，可委托送出省电网公司代理交易外，省电网企业一般不得代理省内发电企业参与跨省跨区电能交易。委托和代理双方一般应签订委托代理协议，报电力监管机构备案。

　　其次，《规则》要求年度交易优先保证清洁能源消纳利用，有利于可再生能源的充分利用，促进节能环保。《规则》指出，跨区、跨省电能交易同时组织时，年度交易原则上应在保证清洁能源消纳利用的前提下，区域内优先平衡；同时，在以集中撮合方式组织的跨省跨区电能交易中，售电侧应按照节能环保的原则进行排序，原则上先清洁能源机组后火电机组。

　　另外，《规则》明确指出，除国家明确的年度跨省跨区电量交易以外，跨省跨区电能交易原则上均应采取市场化的交易方式，从而使得跨省区交易的市场化程度进一步提高，有利于培育市场主体的竞争意识，推动电力市场建设。

　　跨省跨区电能交易能够在更大范围内实现能源资源的优化配置，从而实现电力的余缺调剂，缓解地区性、时段性缺电问题。《规则》的发布，一方面，使得我国跨省跨区电能交易政策体系日臻完善，进一步提高跨省区电能交易计划制定的合理性、公平性和科学性；另一方面，使得跨省跨区电能交易秩序进一步规范，并有利于提高市场主体跨省跨区电能交易的积极性，预计未来跨省跨区电能交易将保持平稳较快增长。

　　（二）水泥窑低温余热发电机组并网运营管理进一步规范

　　水泥窑低温余热发电就是利用水泥窑熟料煅烧过程中产生的废气余热发电，无需额外增加一次能源消耗，机组随水泥窑启停。近年来，为响应国家提倡的资源综合利用号召，落实节能减排的总体战略，全国水泥窑低温余热发电技术得到较快推广。据统计，目前已建成投产的水泥窑低温余热发电机组达700多台套，装机容量580多万千瓦，年发电量350多亿度。但同时也暴露出配套政策滞后、并网运营管理不规范等问题。2012年12月18日，电监会出台《关于规范水泥窑低温余热发电机组并网运营的意见》（简称《意见》），以规范水泥窑低温余热发电机组并网运营工作，维护企业合法权益。

　　《意见》共包括11条内容，就水泥窑低温余热发电机组的并网程序、电量消纳、收费行为等做出明确规定。《意见》指出，电网企业要规范水泥窑低温余热发电机组并网程序，公开并网工作流程、办理时限及受理部门等，为其接入电网提供便利条件；且不得自行规定向水泥窑低温余热发电机组收费。同时，《意见》要求，水泥窑低温余热发电机组接入系统设计和接入工程建设中，电网企业不得指定设计、施工和设备材料供应单位。另外，《意见》明确，水泥窑低温余热发电的电量实行“自发自用”，不纳入电网统一销售，不与电网企业签订《购售电合同》，并网运行的，应签订《并网调度协议》。

　　总体来看，《意见》主要针对水泥窑低温余热发电所存在的并网管理不规范、相关并网收费混乱、部分余热发电项目中存在“三指定”等问题提出了可操作性的意见，对规范低温余热发电并网运营管理，促进水泥窑低温余热发电健康发展，提高能源利用效率，促进资源节约和综合利用，发展循环经济具有重要意义。

　　（三）电网安全管理进一步加强

　　近年来，我国电网快速发展，规模不断扩大、质量不断提高，在满足我国经济社会发展对电力需要的同时，保持了安全稳定的态势。但是随着电网结构的日益复杂、风电等新能源大规模接入以及新技术和新装备广泛使用，影响电网安全的诸多新问题逐步显现。为了全面加强电力安全工作，保证电力系统安全稳定运行，防范电网大面积停电事故的发生，电监会在认真调研、吸取国外大停电事故教训的基础上，制定了《关于加强电力安全工作防范大面积停电的意见》（简称《意见》），并于2012年10月25日印发。

　　《意见》针对我国电网安全存在的重大风险和隐患，从夯实电力安全工作基础、加大薄弱电网的建设和改造力度、加强电网调度运行管理、加强电力二次系统安全管理、加强电网隐患排查治理和风险管控、加强电厂和电力用户并网安全管理、强化电力应急管理、强化电力安全监督管理等方面有针对性的提出了相关指导意见和建议。

　　《意见》的出台，有助于电力企业进一步提高防范电网大面积停电重要意义的认识，同时对电力企业切实做好电力安全各项工作，防止发生稳定破坏事故和电网大面积停电事故，以及促进经济社会可持续发展提供安全可靠的电力保障具有重要指导作用。另外，笔者认为，合理的电网规模、电源布局和电网结构，是电力系统安全的基础。因此，还应统筹协调国家的能源规划和电网规划，优化调整产业布局，尽量降低电力大规模远距离输送的运行风险。

　　二、电力工程质量监督体系重新调整

　　电力工程建设质量直接关系工程项目的建设安全和投资效益，并直接关系到电力的健康有序供应，与人民群众的生命财产安全息息相关。为确保电力建设工程质量，加强电力建设工程质量监督，相关部门结合电力建设工程的具体情况对电力建设工程质量监督体系进行了多次修改与完善。1990年原能源部印发《电力基本建设工程质量监督暂行规定》，1995年原电力工业部印发《电力建设工程质量监督规定》，2005年电力建设工程质量监督总站印发《电力建设工程质量监督规定（暂行）》，2012年，国家能源局对电力工程建设质量监督体系再次进行调整，并制定了可再生能源发电工程质量监督体系方案。

　　（一）电力工程质量监督体系调整

　　为进一步理顺电力工程质量监督管理体系，促进电力工业健康发展，国家能源局制定了《电力工程质量监督体系调整方案》（简称《方案》），并于2012年10月11日印发实施。《方案》确定了开展火电、核电和输变电等电力项目（水电和可再生能源除外）具体工程质量监督的新工作体系和规则。

　　《方案》指出，新增电力工程质量监督管理委员会，负责审议电力工程质量监督规章制度、机构设置、年度工作计划和经费收支等重大事项，以加强各方工作的协调力度。另外，根据《方案》，电力工程质量监督机构实行“总站-中心站-项目站”三级管理体系，并将监督权从企业中分离出来，由原来的委托国家电网公司承担全国电力建设工程质量监督工作调整为委托中国电力企业联合会设立电力工程质量监督总站，各中心站由总站统一规划，相应机构可挂靠在规模以上电力企业；各项目站应符合规定条件，按省区或专业设置。

　　电力工程质量监督是电力工程建设质量管理的重要组成部分。国家对电力工程实施建设质量监督，是加强电力工程建设项目管理，保证电力建设工程依法、规范建设，保证工程质量的基本手段之一。国家能源局此次对电力工程质量监督体系的调整，一方面，有利于电力行业的公平和公正，从而提高电力工程质量的监督力度。另一方面，在电力体制改革逐步深入的大背景下，这一调整将有效遏制近年来由于体制不顺造成的电力工程质量监督工作逐步弱化局面，对于在电力行业贯彻落实国务院《质量发展纲要（2011-2020年）》，加强电力工程质量监督工作，促进我国电力工业健康发展具有重要意义。

　　（二）可再生能源发电工程质量监督强化

　　为规范和加强可再生能源发电工程质量监督管理，促进可再生能源健康发展，2012年11月20日，国家能源局又相继印发《可再生能源发电工程质量监督体系方案》（简称《方案》），对开展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源发电项目具体工程质量监督体系方案、工作范围、工作原则、机构设置、工作职责、工作规则、工作经费等事项进行了明确规定。

　　《方案》显示，将组建国家可再生能源发电工程质量监督总站，同时保留按国能新能[2011]156号文设立的水电工程质量监督总站，负责我国水电、风电等可再生能源发电工程的质量监督工作。

　　另外，根据《方案》，可再生能源发电工程质量监督机构实行“总站-分站-项目站”三级管理体系，其中，总站均设在水电水利规划设计总院；分站是总站派出机构，由总站统一规划，按省或区域合理设置；水电工程和其他可再生能源发电工程根据实际情况，可按项目、流域、大型基地设立项目站（流域站、基地站）。《方案》规定，总站负责全国可再生能源发电工程质量监督工作的归口管理，编制规章制度，研究提出三级管理体系具体方案，考核下级机构的工作，认定工程质量检测机构，并负责工程质量监督人员的培训、考核和资格管理，统计工程质量信息，参与解决重大工程质量纠纷、重大质量事故调查处理，以及工程竣工验收。分站根据总站委托，负责大型可再生能源发电工程的质量监督，考核所辖范围内各项目站的工作，按规定向总站报送工程质量信息资料等。项目站（流域站、基地站）承担具体工程项目的质量监督检查工作，协调解决一般性工程质量争端，参与质量事故的调查处理等。

　　近年来，在相关政策的鼓励与支持下，我国可再生能源发电发展迅速，目前，在以水电、风电为主的可再生能源领域，我国发电装机规模居世界第一；另外，随着分布式光伏发电的大规模应用，我国太阳能发电也迎来快速发展的机遇期。但是，除水电工程有相对完善的质量监督体系外，我国风电、太阳能、生物质能等可再生能源发电工程建设尚存在监督空缺，并在一定程度上影响了行业的健康可持续发展。因此，《方案》的适时出台，使得电力行业工程质量监管体系进一步完善，将有利于进一步规范水电工程质量监督管理，加强可再生能源发电工程质量监督管理，确保可再生能源电力建设工程质量；并将有助于可再生能源发电的健康有序发展，充分发挥其经济效益和社会效益。

　　表2 1990年以来我国电力建设工程质量监督相关政策

　　三、新能源发电迎来新的发展机遇

　　（一）《中国的能源政策（2012）》白皮书支持新能源和可再生能源发电发展

　　2012年10月24日，国务院新闻办公室发布《中国的能源政策（2012）》白皮书，全面介绍中国能源发展现状、面临的诸多挑战以及努力构建现代能源产业体系和加强能源国际合作的总体部署。白皮书明确了我国能源发展的八大方针，即“节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、科技创新、深化改革、国际合作、改善民生”；并将大力发展新能源和可再生能源放在了突出位置，进一步明确了“十二五”期间我国新能源和可再生能源发电的发展的方向与目标。

　　白皮书指出，中国将坚定不移地大力发展新能源和可再生能源，到“十二五”末，非化石能源消费占一次能源消费比重将达到11.4%，非化石能源发电装机比重达到30%。为了实现这一目标，将积极发展水电，安全高效发展核电，有效发展风电，积极利用太阳能，有序发展生物质发电，发展城市垃圾焚烧和填埋气发电等。根据白皮书，到2015年，中国水电装机容量将达到2.9亿千瓦；运行核电装机容量将达到4000万千瓦；风电装机将突破1亿千瓦，其中海上风电装机达到500万千瓦；太阳能发电装机容量将在2100万千瓦以上。

　　白皮书是我国第二次以国家名义发布的能源文件（第一次为国务院新闻办公室于2007年12月发布的《中国的能源状况与政策》白皮书），旨在向国内外说明中国的能源形势以及能源政策。总体来看，大力发展新能源和可再生能源，是推进能源多元清洁发展、培育战略性新兴产业的重要战略举措，也是保护生态环境、应对气候变化、实现可持续发展的迫切需要。在白皮书的指引下，新能源及可再生能源发电将进入发展快车道。

　　（二）核电项目审批重新启动

　　国务院总理温家宝2012年10月24日主持召开国务院常务会议，讨论并通过《核电安全规划(2011-2020年)》和《核电中长期发展规划(2011-2020年)》。此外，会议还对当前和今后一个时期的核电建设作出部署：（一）稳妥恢复正常建设。合理把握建设节奏，稳步有序推进。（二）科学布局项目。“十二五”时期只在沿海安排少数经过充分论证的核电项目厂址，不安排内陆核电项目。（三）提高准入门槛。按照全球最高安全要求新建核电项目。新建核电机组必须符合三代安全标准。

　　日本福岛核事故发生后，国务院常务会议做出了有关核电安全的4条决定，要求抓紧编制核安全规划，调整完善核电发展中长期规划，核安全规划批准前，暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目。此次两规划的通过，意味着冰封一年多的核电项目审批将正式“重启”，但是，考虑到相关部门和公众的担忧，对于争议一直比较大的内陆核电项目审批并未放开。

　　核电是一种清洁、高效、优质的现代能源。发展核电对优化能源结构、保障国家能源安全具有重要意义。随着条件的成熟，我国核电项目审批重启在即，但是，从统一部署可以看出，此次核电审批重启的仍以“安全第一”为基本基调，并充分体现出我国对待核电发展更趋严肃与慎重的态度。

　　四、电煤价格市场化推动电力体制改革

　　上世纪90年代以来，我国煤炭订货市场化改革不断推进，价格逐步放开，对纳入订货范围的电煤实行政府指导价和重点合同管理，对保障经济发展曾经发挥了积极的作用。但由于重点合同电煤与市场煤在资源供给、运力配置和价格水平上存在着明显差异，限制了市场机制作用的发挥，造成不公平竞争，合同签订时纠纷不断，执行中兑现率偏低，不利于煤炭和电力的稳定供应，并越来越不适应社会主义市场经济发展的要求，因此，改革势在必行。2012年，煤炭供需形势出现了近年来少有的宽松局面，重点合同电煤与市场煤价差明显缩小，一些地方还出现倒挂，电力企业经营状况有所改善，改革的条件基本成熟。

　　2012年12月21日，国家发改委发布《关于解除发电用煤临时价格干预措施的通知》，决定从2013年1月1日开始，解除自2012年1月1日起实施的电煤临时价格干预措施，电煤由供需双方自主协商定价，此举被认为是电煤价格并轨政策出台的铺垫。

　　2012年12月25日，国务院印发《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，明确指出，自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制，发展改革委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定价格。鼓励双方签订中长期合同。地方各级人民政府对煤电企业正常经营活动不得干预。这意味着电煤价格并轨终落地。

　　总体来看，电煤市场化改革作为能源领域的一项重要改革，是贯彻落实党的十八大精神关于加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用的重要举措和具体体现，对实现煤炭、电力行业持续健康发展，保障经济社会发展和人民生活的能源需求具有重要意义。但是，由于目前我国上网电价和销售电价仍由政府部门审批决定，在形成新的电煤价格传导机制之前，煤电矛盾有可能再度升级。因此，为保证电煤价格市场化改革顺利推进，仍需继续深化能源体制改革，推进电价形成机制改革、电力体制改革，逐步从根本上理顺煤电关系。

中国产业竞争情报网相关研究成果《电力项目可行性研究报告》