一、产业发展、调控及准入政策

　　1、《天然气十二五规划》正式印发

　　2012年12月3日，国家发改委正式发布《天然气十二五规划》（简称《规划》）。《规划》是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的总体要求，为扩大天然气利用规模，促进天然气产业有序、健康发展，由发展改革委、能源局组织编制的，全文由规划背景、指导思想和目标、重点任务和规划实施四部分组成。

　　《规划》提出，到2015年，国产天然气供应能力达到1760亿立方米左右，初步形成以西气东输、川气东送、陕京线和沿海主干道为大动脉，连接四大进口战略通道、主要生产区、消费区和储气库的全国主干管网，形成多气源供应，多方式调峰，平稳安全的供气格局。《规划》清晰地指出，天然气上游开发的问题就是“缺乏竞争”、存在“占而不勘”的现象；在技术方面，仍然没有形成大规模开发非常规天然气尤其是页岩气的关键技术体系，缺乏核心技术；在天然气输配领域，尽管干线管道建设实现跨越式发展，但区域性输配管网不发达；储气库建设更严重滞后。考虑到这些方面的挑战和能力局限，到2015年国产天然气供应能力达到1760亿立方米还是一个比较理性客观的设计。

　　《规划》同时明确了“十二五”期间天然气发展的六大重点任务。包括：加强勘查开发增加国内资源供给、加快天然气管网建设、稳步推进LNG接收站建设、抓紧建设储气工程设施、加强科技创新和提高装备自主化水平、实施节约替代和提高能效工程。其中突出了加强常规和非常规天然气勘查开发，增加国内资源供给，并按照统筹规划两种资源、分步实施、远近结合、保障安全、适度超前的原则，加快天然气管网建设的重要作用。

　　总体来看，我国天然气的消费量在快速增加，天然气进口依赖度逐步提高，价格改革不断推进，整个天然气产业正在迎来黄金发展期。《规划》以天然气基础设施为重点，兼顾天然气上游资源勘查开发和下游市场利用，全面涵盖煤层气、页岩气和煤制气等内容，是“十二五”时期引导我国天然气产业健康发展的重要依据，对我国调整能源结构、提高人民生活水平、促进节能减排、应对气候变化具有重要的战略意义。

　　但需要特别注意的一点是《规划》提出了建设19个页岩气勘探开发区，初步实现页岩气规模化商业性生产的目标，倾向于跨过煤层气、致密气，直接支持页岩气开发。根据资源开采的难易程度和储量，常规油气储量最小、最易开采，接下来是煤层气和致密气，而页岩气和天然气水合物则是最难的。没有经过难度较小的技术积累和重大的技术突破，就直接跳到最难的，花费的时间反而可能更长。所以要注意做好前期勘探工作，加大力度抓紧攻关或引进国外技术，避免重蹈《“十一五”煤层气规划》目标没有完成的覆辙。

　　2、新版《天然气利用政策》发布

　　2007年8月30日，经国务院正式颁布实施的我国第一个《天然气利用政策》有效缓解了天然气供需矛盾、优化了天然气使用结构。最近五年，我国天然气行业不断面临新的挑战：非常规天然气迅速发展改变供给格局；天然气消费结构不断发生变化；价格水平无法完全反映市场供求变化和资源稀缺程度；天然气供应增加与设施不足、管道快速发展与储气能力滞后的矛盾逐步凸显。在此背景下，2012年10月15日，国家发展改革委员会发布了新版的《天然气利用政策》（简称《政策》）。

　　《政策》主要包括五方面内容：一是基本原则和政策目标；二是天然气利用领域和顺序；三是保障措施；四是政策适用的有关规定；五是实施细则。《政策》目标突出“提高天然气在一次能源消费结构中的比重，优化天然气消费结构”，并延续原政策路径，继续从消费侧着手引导天然气资源高效利用。和原先的《天然气利用政策》相比，主要变化包括五点：天然气市场矛盾的转变、天然气定价未来趋于市场化、对天然气范围界定更加明确、天然气利用领域新增加其他用户和鼓励发展天然气汽车。

　　《政策》内容上的变化对天然气下游利用领域有很强的针对性和指导性，充分体现了“拓展天然气利用领域、提高天然气利用效率”的政策目标。总的来看，《政策》具有大力拓展清洁能源利用领域、优先发展高效利用项目和加强规划有所为有所不为三个特点。综合考虑天然气利用的社会效益、环境效益和经济效益以及不同用户的用气特点等各方面原因，《政策》把天然气用户分为优先类、允许类、限制类和禁止类。居民用气、天然气汽车和天然气燃料船舶列入利用优先发展序列，所有新建以天然气为原料的氮肥项目等被列入限制类，而天然气发电、天然气化工更被列入禁止类，其中包括新建或扩建以天然气为原料生产甲醇项目下游产品的装置。

　　从《政策》可以看出，未来我国天然气利用的重点是通过扩大领域和鼓励发展提高天然气在一次能源消费结构中的比重，优化天然气消费结构；通过明确范围和突出重点提高天然气利用效率，缓解供需矛盾；通过加强规划和大力引导推动天然气产业健康有序发展，促进节能减排。“十二五”时期是全面构建现代能源产业体系的关键时期，也是天然气产业发展迈上新台阶的重要时期。《政策》在准确把握我国天然气利用面临的新机遇和新挑战，认真分析研判天然气未来发展趋势的基础上，提出了一系列经济性、科学性、可操作性俱佳的规划引导措施，将有力推动我国天然气市场的有序发展，对优化能源结构、发展低碳经济、促进节能减排和提高人民生活质量具有重要意义。

　　3、国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》

　　2012年，国家大力推动我国页岩气勘探开发，陆续出台多项政策。2012年3月，国家能源局发布《页岩气发展规划（2011-2015年）》；9月10日，国土资源部正式启动页岩气第二轮探矿权招标；11月5日，财政部下发《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，中央财政将安排专项资金支持页岩气开发利用。

　　2012年11月23日，国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（简称《通知》）。《通知》主要包括以下八项内容：一是积极稳妥推进页岩气勘查开采，二是全面开展页岩气资源调查评价，三是加强页岩气勘查开采科技攻关，四是开展页岩气勘查开采示范，五是合理设置页岩气探矿权，六是规范页岩气矿业权管理，七是鼓励社会各类投资主体依法进入页岩气勘查开采领域，八是鼓励开展石油天然气区块内的页岩气勘查开采。《通知》的主要目标是加快推进和规范管理页岩气勘查开采，这对提高我国能源资源保障能力，优化能源结构，改善生态环境，促进经济社会可持续发展，具有重要的战略意义。

　　《2012中国矿产资源报告》显示，我国陆域页岩气地质资源潜力为134.42万亿立方米，可采资源潜力为25.08万亿立方米（不含青藏地区），这一数据意味着我国页岩气资源全球领先。调整优化能源结构的迫切需求、天然气管网的快速发展和节能减排的繁重任务，也促使我国要推动页岩气这种非常规能源以非常规速度发展。但由于开发成本高、技术要求高、运作周期长的特点，我国页岩气开发依旧任重而道远。

　　4、工信部发布《石墨行业准入条件》

　　石墨是重要的非金属矿物资源，可以广泛应用于冶金、电子、机械、化工等产业，而且在能源和国防行业也是重要的基础原料，欧美国家早就把石墨列为重要的战略资源。我国晶质石墨结晶完整，在导电、润滑性能等方面性能优良。根据国土资源部《2010年全国矿产资源储量通报》显示，目前我国石墨资源储量、生产量及出口量均占世界首位。但由于缺乏明确的行业规范，行业壁垒较低，导致长期以来资源开采浪费严重、环境污染突出，加工技术落后，下游企业规模不大，产品现代开发模式和创新机制难于实施。

　　2012年12月7日，工业和信息化部印发了《石墨行业准入条件》（简称《准入条件》）。《准入条件》称，“十二五”期间石墨行业发展要立足国内需求，严格控制增量，重在优化存量，大力调整结构，推进兼并重组，提高产业集中度。新建和改扩建选矿项目（尾矿综合利用项目除外），要坚持等量或减量置换原则，与淘汰落后产能挂钩。鼓励在资源富集地区和产业优势地区建设石墨产业集聚区，加快发展石墨加工产品。《准入条件》在石墨企业的资源、环境以及生产规模等方面做了很大限制，明显提高了行业门槛，对引导石墨行业健康发展，优化产业结构，遏制低水平重复建设，保护生态环境以及提升安全水平具有重要意义。

　　但需要注意的是，《准入条件》的出台只是我国规范石墨行业的第一步，要从根本上促进行业的科学发展，还需要政府、企业、科研院所共同推行石墨行业整合和结构调整。其中，作为石墨矿产的主管部门，国土资源部门还应在保护战略资源、推进合理开发石墨矿产方面发挥积极作用。

　　二、体制改革及价格管理政策

　　1、液态石油产品开征消费税

　　2012年11月6日，国家税务总局发布了关于消费税有关政策问题的公告，对以原油或其他原料生产加工的在常温常压条件下（25摄氏度/一个标准大气压）呈液态状（沥青除外）的产品征收消费税，开征时间为2013年1月1日。此前，纳入国家税务总局征税范围的液体产品有汽油、柴油、石脑油、燃料油、溶剂油和润滑油。其中，汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油消费税的单位税额为每升1元；柴油、燃料油消费税的单位税额为每升0.8元；航空煤油暂缓征收。而调整后的政策，将MTBE（甲基叔丁基醚）、芳烃等用于调油和化工原料的产品亦纳入征收范围，且按照每升1元来征收。

　　随着调和油品市场的不断发展，近两年来地炼芳构深加工产业迅速发展壮大，到2012年底国内投产以及在建芳构化装置产能超过1000万吨。但此前未纳入国税局征税范围的液体产品如MTBE（甲基叔丁基醚）、混合芳烃等调和汽油类都将在新政中被征收消费税。因此消费税新政执行后，由于下游所有产品需交税，成本价格的转嫁或将导致产品滞销，而深加工方面的原料加税后，则意味着地炼或将面临大幅亏损。与此同时，基本采用调和油的民营加油站生存将更加艰难，从而导致成品油加油站促销力度全面降低，而“两桶油”在成品油供应上的“垄断”地位则将进一步加强。

　　但值得注意的是，原定于2013年1月1日起执行的液体石油产品消费税新政目前进行并不顺利。一方面，山东省发布《山东省国家税务局关于成品油消费税管理问题的公告》指出，“总局2012年第47号公告第一条、第二条所称‘其他原料’暂按‘其他原料油’掌握”，市场普遍解读为“以醚后C4为主要原料的MTBE和芳烃汽油将被排除在消费税的纳税范围之外”；另一方面，截至目前，各地炼油企业没有接到国税部门任何征收消费税的通知。由于近期已有各级企业和协会向地方国税局申请免税，该政策的执行或被推迟。

　　2、财政部下发《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》

　　2012年11月1日，财政部下发了《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》（简称《通知》）。《通知》指出，为大力推动我国页岩气勘探开发，增加天然气供应，缓解天然气供需矛盾，调整能源结构，促进节能减排，中央财政安排专项资金，支持页岩气开发利用。

　　此次页岩气补贴政策有两个条件：必须是已开发利用的页岩气；企业已安装可以准确计量页岩气开发利用的计量设备，并能准确提供页岩气开发利用量。补贴由中央和地方两部分组成：财政部对页岩气开采企业给予补贴，2012年至2015年的补贴标准为0.4元/立方米，补贴标准将根据页岩气产业发展情况予以调整；地方财政可根据当地页岩气开发利用情况对页岩气开发利用给予适当补贴，具体标准和补贴办法由地方根据当地实际情况研究确定。

　　页岩气作为一种清洁高效的能源资源，前期开发投入成本很高。在我国页岩气勘探技术水平偏低，经验积累不足的情况下，财政补贴无疑是为一些企业打的最好强心针。但此次出台的补贴政策只补贴销售页岩气的企业，且补贴政策区间为2012年到2015年，而国内现已开采出页岩气的企业只有中石油和中石化，“十二五”期间页岩气的开发仍将处在技术储备和地质勘探阶段，预计到“十三五”期间页岩气产量才可能有实质性突破。因此，在短期内，真正能够获得补贴的企业并不多。在刚刚结束的第二轮页岩气探矿权招标中，中石油、中石化、中海油、延长石油这四家传统油气公司无一中标，而专业从事页岩气压裂设备生产的企业杰瑞股份则根本没有参加投标，这一结果也折射出大型油企对页岩气开采的谨慎态度。

　　总体来看，此次补贴政策表明了国家对页岩气开发的鼓励态度，其长远推动意义大于短期实际利好。如果中央财政的补贴政策区间能够进一步延长、或是地方补贴政策发挥重要作用，则将大大降低页岩气开采公司前期投资巨大而长期无产量的风险，从而刺激更多资金技术实力雄厚的企业参与页岩气的开发。

　　3、国家适当调整成品油价格

　　自2012年9月11日国家发改委上调国内成品油价格以来，在欧债危机持续发酵、美国“财政悬崖”问题僵持和新兴经济体三季度经济增长乏力的影响下，国际原油价格持续下跌。11月7日，美国总统选举结果揭晓，现任总统奥巴马获得连任，投资者担心两党持续相争的局面可能导致美国经济重新陷入衰退，同时欧洲中央银行宣布欧洲债务危机已经开始影响德国经济，引发投资者担心欧洲经济形势继续恶化，受此影响布伦特原油期货价格当日暴跌，收于每桶106.82美元，为2012年四季度最低点。此后，在全球经济增长疲软、欧债危机持续、中东局势紧张、量化宽松政策频出等利好利空因素的交织影响下，布伦特原油期货价格在110美元附近震荡。

　　从成品油调价条件来看，11月15日，国内油价挂钩的国际市场三种原油连续22个工作日移动平均价格下跌4%，达到国内成品油价格调整的边界条件。国家发改委宣布于11月16日凌晨下调成品油最高零售价格，下调幅度确定为汽油310元/吨，柴油为300元/桶，折算到零售价格90号汽油和0号柴油（全国平均）每升分别降低0.23元和0.26元，迎来了成品油价格年内第四次下调，也是年内第八次调价。此次油价的调整较为及时，幅度符合市场预期。如果在美国“财政悬崖”问题解决和中国四季度经济数据反弹的影响下，国际原油价格继续呈现上涨趋势，国内成品油价格上调窗口则有可能在春节后开启。

　　表1：2012年以来我国成品油价格调整情况

　　三、对外贸易政策

　　继续实施反倾销措施保护国内化工市场

　　由于我国化工产品的对外贸易一直处于逆差状态，因此，在我国对进口产品实施的反倾销措施中，化工产品占有较大比例。2012年四季度以来，商务部已连续对部分进口化工产品展开了一系列反倾销调查或做出反倾销初裁决定。

　　受全球经济下行和需求不振的影响，全球化工市场供大于求的情况愈发突出。从化工进口贸易额来看，美国、欧盟、日韩一直是我国主要化工产品进口来源地。随着这些国家和地区内部市场的不断萎缩，其化工企业采取低价倾销抢占中国市场的情况日益严重。针对这一情况，为保护已受危机严重冲击的国内化工市场和产业，我国及时采取了相应的反倾销措施，这将有利于间接保护国内化工产品市场，缓解低价恶性竞争状况，对生产企业增加产量、保持基本的盈利能力有一定的支撑作用。

　　但值得注意的是，在消除产品进口对国内化工产业造成损害的同时，以这些化工产品为原料的下游产业也会因反倾销措施的实施遭受不利的影响。单纯依靠反倾销措施这一“救济”手段无法长期保持行业长期平稳健康的发展，国内化工企业应抓紧机遇进行技术创新和实现转型发展，在产品质量和价格方面建立比较优势以应对海外化企的竞争。

　　四、节能环保政策

　　1、环保部下发《关于开展全国生产化学品环境情况调查的通知》

　　近年来，我国化学工业迅猛发展，化学品的种类、产量、使用量以及有毒有害化学物质的排放量急剧增加，由此引发的环境事件呈高发态势，严重威胁了环境安全和人体健康，化学品环境管理亟待加强。

　　2012年10月22日，环境保护部下发了《关于开展全国生产化学品环境情况调查的通知》。调查内容涉及四个方面：化学品生产企业的基本情况，包括企业的名称、位置、行业类别、规模等信息；生产的化学品情况，包括化学品名称、危害性、产量、成分、使用的原辅料等信息；原辅料情况，包括原辅料的种类、使用量、危害性、储存情况等信息；污染物排放情况，包括废水、废气和固体废物的产生量、排放量、特征化学污染物名称等信息。本次调查工作有利于改变我国化学品环境管理基础信息不全、基本情况不明的现状，为建立化学品环境管理长效机制和化学品全过程风险防控体系奠定基础。

　　2012年以来，我国宏观经济增速持续走低，化工产品面临需求不振的窘境，化工企业经营举步维艰。在这种情况下，很多企业并未淘汰落后产能进行转型升级，而是在环保减排上降低成本，各地化工污染事件频出。本次调查工作重点在于获取大量信息数据，为判断我国生产化学品环境现状、提高我国化学品环境管理能力提供科学依据，健全化学品环境风险防控体系。但在具体实施过程中，打破地方政府和化工企业之间的利益，切实按照有关规定对化学污染实施管控将是一项艰巨的任务。

　　2、《危险废物污染防治五年规划》规范石化企业发展

　　2012年12月1日，环境保护部、发展改革委、工业和信息化部以及卫生部联合发布了《“十二五”危险废物污染防治规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出，要将危险废物污染防治作为“十二五”深化环境保护工作的重要内容，狠抓产生源头控制，进一步提高无害化利用处置保障能力，提升全过程监管能力，有效遏制非法转移倾倒行为，综合运用法律、行政、经济和技术等手段，不断提高危险废物污染防治水平，降低危险废物环境风险。

　　《规划》明确要求，2013年底前，掌握化学原料及化学制品制造业（基础化学原料制造，农药制造，涂料、油墨、颜料及类似产品制造，专用化学产品制造等），原油加工及石油制品制造、炼焦行业危险废物情况。在重点危险废物产生行业和企业中，推行强制性清洁生产审核。其中与石化行业相关的包括：鼓励电石法聚氯乙烯行业使用耗汞量低、使用寿命长的低汞触媒以及高效汞回收生产工艺；在铬盐行业推广铬铁碱溶氧化制铬酸盐、气动流化塔式连续液相氧化生产铬酸钠、钾系亚熔盐液相氧化法及无钙焙烧等清洁生产工艺等。同时提出了一些规定，例如农药稀释配制时，应对包装物三次涮洗，降低废弃包装物的农药残留。

　　《规划》的出台进一步完善了石化工业危险废物污染防治体系，表明了国家对石化行业危险废物污染防治的工作越来越严格。这对强制规范石化企业危险废物排放行为，促进行业进一步优胜劣汰、转型升级，提高整体环保水平将产生较大的推动作用。