为进一步加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展，2012年2季度，我国政府出台的房地产调控政策主要集中在三方面：一是各大部委接连重申楼市调控不动摇，促进房价合理回归；二是为确保完成全国保障性安居工程建设任务，财政部、国家发改委、住房城乡建设部等部门分别发布政策，多渠道多层次确保安居工程建设资金到位，力促保障房建设顺利推进；三是为继续坚持并深入贯彻中央关于房地产市场的调控政策，国土资源部发布了《闲置土地处置办法》，旨在促使开发商加大对闲置土地的开发力度，利于楼市趋于平稳。

　　一、调控政策从紧基调没有改变但调控环境趋于宽松

　　为进一步巩固和扩大调控成果，确保调控目标和各项政策措施全面落实到位，2012年以来，中央政府始终对房地产市场调控保持从严态势，多次释放调控力度不放松的信号。

　　2012年3月14日，国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议举行的记者会上表示，中国房价还远远没有回到合理价位，调控不能放松。在谈到对房地产市场发展的观点时，温家宝说，第一，要保持房地产长期平稳和健康发展。第二，什么叫房价合理回归？我以为合理的房价，应该是使房价与居民的收入相适应，房价与投入和合理的利润相匹配。第三，房地产的发展，毫无疑问要充分发挥市场配置资源的基础性作用，就是说要充分利用市场这只手。但是政府这只手也不可以缺少，因为它更具有稳定性和促进公平。5月21日，国务院总理温家宝在武汉考察时再次强调“稳定房地产市场调控政策”，“促进房地产市场平稳健康发展”。

　　进入6月份，有关房地产调控政策放松的报道屡见报端。据统计，上半年共有包括北京在内的30多个城市分别从不同角度出台了楼市微调政策，政策微调内容涉及公积金贷款额度、土地出让、普通住宅标准、税费优惠以及购房补贴等。尽管各地楼市微调不断，但整个市场环境仍然笼罩在调控持续从严的氛围中。6月12日，发改委针对“发改委人士称地产松绑或是救市第二张牌”的报道作出澄清，表示该部门最近没有人接受过该媒体记者采访，有关报道纯属捏造。6月14日，央行新闻发言人就“央行特急文件调整利率及其涉及房贷利率”一事作出回应：中央银行和监管部门对个人住房贷款一直实施有效的政策引导和审慎性监管。个别媒体称“央行特急文件规定首套房贷利率最低可七折”，有意曲解央行政策意图，有市场炒作之嫌。银监会也做出相似陈述。6月18日，住房和城乡建设部新闻发言人表示，当前各地要坚决按照中央要求，继续坚定不移地抓好房地产市场调控各项政策措施的贯彻落实工作。特别是严格执行差别化住房信贷、税收政策和住房限购等措施，巩固调控成果。6月23日，住房和城乡建设部部长姜伟新说，明年将继续坚持房地产调控不动摇，促进房地产市场健康发展，要继续落实地方政府对房价调控的责任。将严格实施差别化住房信贷、税收政策，支持居民的合理购房需求，优先保证首次购房家庭的贷款需求。

　　一周之内，四大部委接连发布涉房调控的表态，一方面说明在市场观望相持的敏感时期，舆论风险高企；同时也再次表明，目前中央对于房地产调控的态度依旧严谨，并无明显放松迹象。但在这种宏观政策调整与坚持房地产调控不放松，以及地方政府出台的微调政策不断加大的局面下，部分城市的市场预期正在出现变化。就在业内期待更高层面表态时，7月7日，国务院总理温家宝强调，目前房地产市场调控仍然处在关键时期，必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。继续严格实施差别化住房信贷、税收政策和住房限购措施。对有地方出台或变相放松房地产市场调控政策的，要有针对性地及时制止纠正。同时，抓紧研究推进房地产税收制度改革，加快建立健全房地产市场调控的长效机制和政策体系。要毫不动摇地继续推进房地产市场各项调控工作，促进房价合理回归，决不能让房价反弹，造成功亏一篑。

　　在此背景下，7月19日，国土资源部、住建部联合下发了《关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》(以下简称《通知》)，要求各地严格执行房地产市场调控政策，不得擅自调整放松，已放松的要立即纠正，巩固调控成果。

　　《通知》指出，近期房地产和土地市场出现的一些波动，虽并未改变市场整体格局，但市场运行的复杂性和不稳定性在增加，房地产市场调控仍然处在关键时期，任务还很艰巨。对此，各级国土资源主管部门、住房城乡建设主管部门要有清醒认识，坚持房地产市场调控不放松，密切配合做好各项工作，不断巩固调控成果，坚决防止房价反弹。当天，国土资源部在京召开视频会议，就当前房地产市场形势和两部门联合下发的《通知》进行通报，并对下一步房地产市场调控工作进行了部署。

　　综上可见，中央加强房地产调控的目标和决心是明确的、坚定的。但不容忽视的是，虽然截至目前房地产调控基调未变，但市场仍出现了周期性变化。与此同时，与房地产相关的金融政策正在适当放宽：央行继2月和5月两次下调法定存款准备金率后，6月份又3年来首次下调人民币存贷款利率，流动性得到一定程度释放；住建部宣布自6月8日起，下调个人住房公积金贷款利率，以满足楼市刚性需求。楼市调控是一项艰巨复杂的任务，只有不断加强和改善房地产市场调控，确保政策落实到位，既着眼于解决当前问题，又致力于长远制度建设，房地产市场才会平稳健康发展。目前部分城市的政策微调动作愈演愈烈，虽然几个城市的放松政策都被叫停，但地方政府政策微调仍有进一步发展的潜在趋势。因此，有关部门应明确政策微调的目的是“保刚需”，而不是放松调控。笔者认为，从目前房地产市场运行态势来看，只要将已经发布实施的一系列政策逐一落到实处，各种政策的联动、叠加效应必然会让整个市场有所变化，必然会扭转房价过快上涨的势头，房地产价格会逐步趋于理性，实现老百姓“住有所居”的目标也将一步步变为现实。

　　二、多渠道多层次资金发力保障性住房建设

　　党中央、国务院始终高度重视保障性住房建设。2012年2月6日，国务院副总理李克强主持召开保障性住房公平分配工作座谈会并讲话时强调，要抓紧落实好资金、土地等配套条件，要在确保保障性安居工程按期开工、质量可靠、如期建成的同时，把确保公平分配放在更重要的位置，按照保障基本、公正程序、公开过程的原则，科学确定保障范围，规范和阳光操作，切实保障中低收入住房困难家庭的基本住房需求。

　　在此背景下，为确保完成全国保障性安居工程建设任务，今年以来，财政部、国家发改委、住房城乡建设部等部门分别发布政策，多渠道多层次确保安居工程建设资金到位，力促保障房建设顺利推进。

2012年以来保障性住房政策及主要内容

　　2012年是实施“十二五”保障性安居工程建设规划的第二年，是在建工作量最大的一年，也是开工、竣工、分配、管理任务并重的一年。根据规划，2012年保障房的建设目标是，全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上，基本建成500万套，竣工量高于2011年。住建部公布的数据显示，截至6月底，城镇保障性安居工程已开工470万套，开工率为63%，基本建成260万套，完成投资5070亿元。至此，全国保障房开工数量已经连续两个月超过100万套，其中5月份开工118万套，6月份则是124万套，可见保障房建设正在加速推进。与此同时，由于去年开工的1000万套保障房在今年仍会继续施工，加上今年新开工700万套的任务，保障房在建规模将达到一个新高度，对资金的需求量自然提高。但由于各地土地出让金下降对地方财政造成的影响，完成年度保障房开、竣工任务的压力依然较大。在此背景下，多渠道多层次落实保障性住房建设资金成为各级政府急待解决的问题。

　　5月18日，财政部会同住建部下达2012年中央补助廉租住房保障和城市棚户区改造专项资金，本批资金分别下达105亿元和212亿元。财政部表示，廉租住房保障专项资金主要用于补助廉租住房保障工作中的租赁补贴以及购买、改建、租赁廉租住房开支，用于上述开支后仍有结余的，经同级财政部门批准可以用于公共租赁住房支出。本批下达105亿元中，中部地区达57.4亿元，占54.7%，西部地区和东部地区分别为42.2亿元和5.4亿元，占40.2%和5.1%。城市棚户区改造专项资金则主要用于补助政府主导的城市棚户区改造项目，包括拆迁、安置、建设以及相关的基础设施配套建设等开支，212亿元中，东、中、西部地区分别分配41亿元、106.1亿元和64.9亿元，分别占19.3%、50.1%和30.6%。

　　5月24日，中央财政再次下达2012年补助公共租赁住房专项补助指标。财政部称，2012年全国新增公共租赁住房230万套。为支持各地完成上述任务，2012年中央补助公共租赁住房专项资金660亿元。其中，东部地区120.3亿元，占18.2%；中部地区250.7亿元，占38%；西部地区289亿元，占43.8%。该项资金专项用于补助政府组织实施的公共租赁住房项目，包括投资补助、贷款贴息以及政府投资项目的资本金等开支。

　　6月28日，住房和城乡建设部会同国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（以下简称《通知》），要求各地有关部门以多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设，落实民间资本参与保障性安居工程建设的支持政策，为民间资本参与保障性安居工程建设营造良好环境。

　　《通知》指出，鼓励和引导民间资本根据市、县保障性安居工程建设规划和年度计划，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售。《通知》同时明确，民间资本参与保障性安居工程建设的，银行业金融机构可依据相关规定对实行公司化运作并符合贷款条件的项目，按照风险可控、商业可持续原则给予积极支持；地方政府可采取贴息方式对公共租赁住房建设和运营给予支持，民间资本参与各类棚户区改造，享受与国有企业同等的政策；可以在政府核定的保障性安居工程建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资；符合财政部、国家税务总局相关规定的，可以享受有关税收优惠政策。同时，按规定免收行政事业性收费和政府性基金；项目用地上适用国家规定的保障性安居工程土地供应和开发利用政策；公共租赁住房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，以实现资金平衡。

　　从理论上来讲，保障性安居工程的实施对我国房地产市场将产生十分重大而深远的影响，将会改变房地产市场格局并会影响整个产业的发展进程。“安居工程”的实施有利于缓解市场供需矛盾，平抑房价。将“城市低收入家庭”从购房者人群中有效剥离出去，这部分人群的住房困难问题将由政府全力负责解决，这样可以缓解市场供需矛盾；同时，随着部分低收入家庭成为廉租房的受益者后，无形中会对进一步稳定房地产市场秩序、稳定房价起到有效的抑制作用。

　　但不容忽视的是，实际上，巨额资金来源问题一直都是保障房建设的短板，房地产企业参与保障房建设情况不容乐观。业内人士认为，投资保障房利润偏低是导致企业缺乏积极性的主因。有数据显示，商品房开发的利润大多在15%以上，而建设保障房的利润基本在10%以下，部分项目甚至出现亏损。同时，廉租房和公租房等保障房品种还存在资金占用周期长、回款速度慢等状况，尤其是在当前房地产市场持续调控之时，房地产开发企业资金链已趋于紧张，而每一笔投资首先考虑的肯定是企业生存问题。因此，吸引民间资本进入保障房项目是保障房建设可持续性的重要一环。与过去相比，此次发布的《通知》虽然更为细化，但对民间资本是否有足够的吸引力还是未知数，而未来落实情况如何仍需观察。

　　三、加大闲置土地处置力度利于楼市趋于平稳

　　为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，早在1999年4月国土资源部就出台了《闲置土地处置办法》，其中明确规定：已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，需缴纳20%的土地闲置费；闲置两年的要无偿收回。在这十多年的时间里，土地闲置现象并没有多少改观。在这期间，房价几度飙涨，一些开发商的囤地行为也乘机收获了超额的土地增值收益。在这个环节中，民众对于企业谋利的肆无忌惮和政府监管的缺位意见颇深，对闲置用地如何处置一直是外界关注的焦点。

　　为了在闲置土地的认定、查处等环节更加趋于规范，更具有可操作性，国土资源部对《闲置土地处置办法》进行了修订，并于2011年12月21日公布了《闲置土地处置办法（修订草案）》全文，公开征集社会各界意见。2012年6月1日，国土资源部第53号令修订发布了《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》），《办法》共6章32条，自2012年7月1日起正式施行。

　　国土资源部介绍，此次修订的《办法》主要坚持了以下三项基本原则：一是坚持依法从严和权益保障原则。强调对闲置土地财产权处置的相关政策设计，要有明确的法律依据，处置主体、程序、方式必须与5号令颁布以来相关法律法规及政策的最新要求相衔接，并在处置过程中充分体现土地权利人的利益诉求和权益保障。二是坚持以用为先和防惩并重原则。在符合制度规定的前提下，制定灵活的处置政策，建立积极的预防机制和相应的惩戒措施，促进已有闲置土地的盘活利用，尽量避免产生新的闲置土地。三是坚持适用可行和操作具体原则。突出发挥协商处置和依法处理的作用，进一步明确处置程序，使处置政策具体可行，宜于操作。

　　《办法》明确了闲置土地的认定标准。并且要求土地出让必须是“净地”出让，禁止“毛地”出让。《办法》中规定，市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。

　　《办法》规定，闲置土地按照下列方式处理：未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

　　土地是开发商的命脉，土地储备的规模一直被开发商视为实力和后续发展能力的表现，但由于土地资源供应有限以及近年来地价不断上涨的预期，开发商的“囤地”行为可谓“屡禁不止”，而闲置土地也是楼市历次调控遭遇的顽症。

　　尽管国土资源部接连下发通知，要求地方清理批而未用土地，依法处置闲置用地，但时至今日，闲置土地收回的政策执行一直存在较大弹性：当风头紧、市场好、需要放大土地供应时则收紧政策绳索，警告闲置土地开发企业；当市场走弱时则放水执行，一系列土地清查政策丧失了威慑力。

　　因此，《办法》能否有效遏制开发商“囤地”仍具有较大不确定性。但可以肯定的是，如果《办法》能够得到严格执行，从短期来看，开发商加大对闲置土地的开发力度，供应量增加利于楼市趋于平稳；从长远来看，开发商在土地的“招拍挂”上会更加谨慎，对土地价格也会起到相应的抑制作用，从而促使房价回落。但笔者认为，治理土地闲置问题的根本出路在于，土地供应要基于市场需求而不是基于财政需要来提供，这就需要建立一个能保障地方政府财政收入的可持续增长机制，如通过增加类似“物业税”、财产税等其他税收来源，使地方政府能获得一个稳定、持续的财政收入来源，这样才能让地方政府逐步放弃过度依赖“土地财政”的财政收入模式，否则，调控可能再次演变成“空调”。

中国产业竞争情报网相关研究成果《房地产项目可行性研究报告》